訪談?wù)撸和跏ㄊ茉L者：冷羅生 北京師范大學(xué)法學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師立法嚴(yán)重滯后，監(jiān)管責(zé)任不明青評論：近日，地下水受污染的新聞備受關(guān)注。一項調(diào)查顯示，全國90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴(yán)重，基本清潔的城市地下水只有3%。這些數(shù)字的背后很多人認(rèn)為是監(jiān)管的缺失，也有人認(rèn)為這是相關(guān)法律的缺位造成的，對此您怎么看？
冷羅生：我國地下水污染嚴(yán)重與相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任不明有關(guān)。
《中華人民共和國水法》（2002）和《中華人民共和國水污染防治法》（2008）均對地下水的監(jiān)管作出了明確的規(guī)定。水利部門負(fù)責(zé)包括地下水在內(nèi)的水資源的綜合利用規(guī)劃的制定，環(huán)保部門負(fù)責(zé)流域的水污染防治規(guī)劃的制定，還負(fù)責(zé)包括地下水環(huán)境在內(nèi)的水污染防治的監(jiān)督和管理工作。不過，在《水污染防治法》中鮮有防止地下水污染的措施與內(nèi)容，這樣的立法理念就使得地下水的開發(fā)利用與保護(hù)嚴(yán)重脫節(jié)。
國務(wù)院頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》（2002）也規(guī)定，包括地下水在內(nèi)的水資源取用與保護(hù)，由各級水行政主管部門按照分級管理權(quán)限，負(fù)責(zé)組織實施和監(jiān)督管理。而且，在許多地區(qū)地下水管理條例與規(guī)定中，地方水行政主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)地下水的開發(fā)、利用與保護(hù)，但大多沒有明確具體的監(jiān)管責(zé)任和防治措施，這使得地下水的保護(hù)很難落實。
從中可以看出，在地下水的管理與保護(hù)中，各管理部門的管理權(quán)限不僅有交叉重復(fù)的地方，而且地下水污染防治的監(jiān)督管理的責(zé)任分工也不明確，各管理部門之間又缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)機制，人為地將一種資源的開發(fā)利用與保護(hù)割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監(jiān)管責(zé)任無法明確。
青評論：您曾經(jīng)說過，我國規(guī)范地下排污方面的法律依據(jù)主要是《水污染防治法》，但是這部法律卻因為科技含量高、立法中難以把握、固定而“嚴(yán)重滯后”。那么如何從立法上防止地下水污染？
冷羅生：要從立法上防止地下水污染，一是要明確其立法宗旨。防止地下水污染必須以預(yù)防為主，這是由地下水污染的特性所決定的。地下水污染一般不容易發(fā)覺，且污染持續(xù)時間長、范圍大，許多情況下難以逆轉(zhuǎn)。這種教訓(xùn)屢見不鮮。美國、加拿大、英國等一些發(fā)達(dá)國家， 已從地下水的污染治理轉(zhuǎn)向了地下水水資源的全面保護(hù)。二是明確監(jiān)管責(zé)任，設(shè)置防治措施，嚴(yán)格法律責(zé)任，加大制裁力度，為保護(hù)地下水環(huán)境提供完備的法律支撐。三是要加大對地下水環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建立完備的國家地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一地下水監(jiān)測的有關(guān)技術(shù)規(guī)范，不斷完善水環(huán)境監(jiān)測體系。對現(xiàn)有多部門建設(shè)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效集成，建成國家地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)公用平臺。四是建立全國地下水污染預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)大區(qū)域范圍內(nèi)的地下水污染信息進(jìn)行實時監(jiān)控，對地下水污染嚴(yán)重的地區(qū)及時預(yù)報，掌握地下水污染的情況，及時采取措施控制污染的蔓延；五是提高公眾環(huán)保意識，確保公眾參與落到實處。
“不是企業(yè)消滅污染，就是污染消滅企業(yè)”
青評論：各地企業(yè)利用滲坑、滲井排污已近20年。您如何評價企業(yè)的地下排污行為？有些地方政府懸賞10萬求舉報，發(fā)現(xiàn)企業(yè)地下排污很難嗎？
冷羅生：《水污染防治法》明令禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，因此，企業(yè)利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排污的行為違法。因地下排污存在著排污時間、數(shù)量、污染物濃度以及污染地下水的范圍等證據(jù)難以固定，造成的直接損失難以計算等障礙，實踐中，很難適用《水污染防治法》第八十三條第二款的規(guī)定對企業(yè)加大處罰力度，而只能依據(jù)《水污染防治法》第七十六條的規(guī)定，對違法企業(yè)處以50萬元的最高額罰款。這樣的處罰力度，不僅起不到法律的震懾作用，相反還可能會縱容企業(yè)的違法行為。因此，對于地下水污染，一定要加大處罰力度，讓企業(yè)一想到“傾家蕩產(chǎn)”的后果，就不敢實施地下排污行為。“守法成本高、違法成本低”這一水污染治理瓶頸，是到該改變的時候了！只有規(guī)定最嚴(yán)格的處罰制度，才能讓企業(yè)樹立“不是企業(yè)消滅污染，就是污染消滅企業(yè)”的環(huán)境意識，真正履行企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。
只要當(dāng)?shù)卣c違法企業(yè)不“合謀”，不打擊報復(fù)檢舉、揭發(fā)的當(dāng)?shù)孛癖姡胤秸畱屹p與否，都不會影響渴望生存環(huán)境得到改善的當(dāng)?shù)孛癖姡貏e是企業(yè)的職工積極提供線索。基于此，發(fā)現(xiàn)企業(yè)地下排污并不困難。
青評論：大多數(shù)發(fā)達(dá)國家也遭遇過嚴(yán)重的地下水污染狀況，這些國家在20世紀(jì)六七十年代制定了相關(guān)的水污染防治法律后，水污染狀況得到了改善，那么這其中有沒有值得我們借鑒之處？
冷羅生：美國、前蘇聯(lián)等大多數(shù)發(fā)達(dá)國家曾遭遇過嚴(yán)重的地下水污染。這些國家從20世紀(jì)六七十年代開始識別治理，到80年代進(jìn)行預(yù)測防治，現(xiàn)如今以風(fēng)險評價為基礎(chǔ)，走過了一段漫長的地下水污染治理道路。
值得借鑒的經(jīng)驗：一是通過風(fēng)險評價，實施管理戰(zhàn)略，識別減輕污染途徑，來保護(hù)地下水資源。二是制訂綜合性預(yù)防及消除污染措施。美國地質(zhì)調(diào)查所特別重視水文研究工作。水質(zhì)規(guī)劃是水資源研究中發(fā)展最快的部分，從而促進(jìn)了水質(zhì)保護(hù)和研究工作的發(fā)展。三是注意解決地下水的綜合利用和合理開發(fā)問題，制定保護(hù)措施，從直接影響和間接影響兩個方面研究人類對地下水的影響。四是為預(yù)防和及時消除地下水水質(zhì)惡化的因素， 在地下水污染具有潛在危害的工業(yè)區(qū)內(nèi)，對地下水水質(zhì)進(jìn)行長期觀測具有重要意義。一些歐洲國家如英、法、瑞士等國也都建立了監(jiān)測站網(wǎng)，進(jìn)行地下污染監(jiān)測工作。
青評論：您曾指出：防治地下水污染，現(xiàn)在的法律不夠用。能否對其簡要地說明？
冷羅生：我國規(guī)范地下排污方面的法律并不太多，有法律空白。《水污染防治法》明令禁止“滲坑、滲井、裂隙和溶洞排放”，并未禁止包括“淺井排放、深井排放”。對地方政府和政府領(lǐng)導(dǎo)未履行職責(zé)或履行職責(zé)不到位以致水環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)時，應(yīng)該追究誰的責(zé)任、追究責(zé)任的范圍如何、責(zé)任的種類和形式如何等問題，該法卻未涉及。行政機關(guān)管轄下的地方環(huán)境部門，或是順理成章，或是無可奈何，做著環(huán)境監(jiān)管的“紙老虎”。這種環(huán)境監(jiān)督體制不利于嚴(yán)肅執(zhí)法。諸多問題，需要立法或制定實施細(xì)則來加以解決。
受害者的“權(quán)利貧困”亟待改變青評論：面對環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，一些民間機構(gòu)和力量一直發(fā)揮著重要作用，但是缺少法律支持依然是環(huán)境公益訴訟的最大絆腳石。具體到治理地下水污染上，又如何推動這種公益訴訟呢？
冷羅生：雖然《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》及《侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)定了環(huán)境損害賠償責(zé)任，新修訂的《民事訴訟法》第五十五條也規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但是，能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體，還不是地下水被污染后的當(dāng)?shù)孛癖姟．?dāng)?shù)孛癖娍梢砸蠓梢?guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織依法追究污染企業(yè)的民事賠償責(zé)任。
不過，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織具體有哪些，不得而知，還需等待最高人民法院的司法解釋。另外，若法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不向污染企業(yè)提起訴訟，當(dāng)?shù)孛癖娺€可依據(jù)什么法律來尋求司法救濟(jì)等問題，仍需通過立法來解決。
此外，還要呼吁立法等機關(guān)賦予公眾更多法律手段來監(jiān)督企業(yè)排污和環(huán)保部門的相關(guān)行政執(zhí)法。在水污染事件頻發(fā)的當(dāng)今，只有更多民眾自覺維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，才能有效推動這種公益訴訟。
青評論：環(huán)境訴訟承擔(dān)了一些重要的功能，比如為那些污染的受害者提供一定程度的補償?shù)龋窃诂F(xiàn)實生活中能拿到這樣補償?shù)娜瞬⒉欢唷Ｋ廴臼芎φ叩?ldquo;權(quán)利貧困”，尤其是訴權(quán)和訴訟能力方面的“貧困”，成為水資源保護(hù)的一個瓶頸，這個問題你怎么看？
冷羅生：盡管在訴訟程序方面，民事訴訟法律對污染受害者設(shè)計了無過錯責(zé)任、舉證責(zé)任倒置等保障制度，但由于水污染賠償訴訟取證難、損失的認(rèn)定難等現(xiàn)實問題的存在，現(xiàn)實生活中即使通過訴訟，能拿到賠償?shù)奈廴臼芎φ卟⒉欢唷Ｈ缥廴臼芎φ呦胍S權(quán)，首先要證明有污染，而當(dāng)事人因為缺乏監(jiān)測資格，即使有檢測儀器和設(shè)備拿出了監(jiān)測結(jié)果也不被法律認(rèn)可。若污染受害者證明不了有污染，就沒辦法起訴。
好在民訴法修改已經(jīng)確立了公益訴訟這一條款，盡管還需司法解釋增強其可操作性，但它為我國環(huán)境公益訴訟開啟了一扇大門，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。
青評論：對環(huán)境訴訟來說，環(huán)境法庭應(yīng)該說是一個積極的進(jìn)展。近年來，我國的多個城市和省份建立起了至少77個專門的環(huán)境法庭、法律小組或者巡回法庭。那么它們在實際解決涉及環(huán)境的案件時是不是能真正有所作為呢？
冷羅生：對環(huán)境訴訟來說，環(huán)境法庭的設(shè)立的確是一個積極的進(jìn)展。不過，在目前這樣的執(zhí)法環(huán)境下，它彰顯的意義大于它的實踐作用。環(huán)保法庭目前面臨著“門前冷落鞍馬稀”的尷尬。一面是環(huán)境糾紛的頻頻發(fā)生，一面是環(huán)保法庭無米下鍋。在受理案件方面，環(huán)保法庭非常積極，而民眾對提起環(huán)境訴訟并不積極。即使有案件訴至法庭，這些案件通常不涉及重大的環(huán)境問題。
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