環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤等在《環(huán)境保護》撰文稱，為落實《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》關(guān)于“減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目”的要求，2013年中央財政將“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金與良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項資金整合為江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項資金，制定和出臺了《江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護項目資金管理辦法》（財建[2013]788號）（以下簡稱《江河湖泊專項》）。《江河湖泊專項》以保障水環(huán)境安全和提高投資績效為導(dǎo)向，按照“水系統(tǒng)籌、集中連片，保護優(yōu)先、防治并舉，綜合施策、持續(xù)發(fā)展”的原則，開展江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護工作。
《江河湖泊專項》在實施過程中存在的問題
中央和地方事權(quán)劃分不清影響治水成效
在我國體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于資源價格和稅費機制還不完善、不健全，經(jīng)濟活動中水環(huán)境的成本未完全顯性化，體現(xiàn)不到位、不充分，相關(guān)主體權(quán)責(zé)機制尚不十分明確，水環(huán)境權(quán)屬理念未完全確立，有關(guān)事權(quán)未能得到科學(xué)、合理、明確的劃分。中央財政強調(diào)對具有典型的外部性和外溢性特征的關(guān)注，推進大江大河的水污染治理和生態(tài)保護等工作，未能實際解決公眾身邊的垃圾河和黑臭河，治水的成效大打折扣。
重點流域的優(yōu)先控制單元尚未形成為專項支持的重點
重點流域水污染防治規(guī)劃作為國家水環(huán)境治理的重要抓手，是指導(dǎo)地方政府開展流域水污染治理的綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了國家意志和地方實際治理需求。重點流域建立了“流域—控制區(qū)—控制單元”的分區(qū)防控體系，并且確定了118個優(yōu)先控制單元作為國家治理的重點區(qū)域。優(yōu)先控制單元治理成效關(guān)系到重點流域水污染防治成敗，理應(yīng)成為國家專項資金支持的重點，優(yōu)先保障，取得實效。
完善《江河湖泊專項》實施的建議
強化對水污染防治行動計劃的支撐作用
2014年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：努力建設(shè)生態(tài)文明的美好家園。出重拳強化污染防治……實施清潔水行動計劃，加強飲用水源保護，推進重點流域污染治理……整治農(nóng)業(yè)面源污染，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)。水污染防治行動計劃成為本屆政府對公眾作出的鄭重承諾，成為國家意志，理應(yīng)成為中央財政資金資助的重點。
《江河湖泊專項》應(yīng)優(yōu)先保障水污染防治行動計劃各項任務(wù)的實施，體現(xiàn)中央資金的宏觀調(diào)控作用，將資金投向公眾關(guān)注度高、關(guān)系公眾健康的、屬于中央事權(quán)或者中央和地方共有事權(quán)的流域與區(qū)域治理和保護工作，特別是江河湖泊水系連通地區(qū)、地表地下水環(huán)境問題突出地區(qū)、關(guān)系跨界、跨流域水環(huán)境安全等地區(qū)水環(huán)境治理和生態(tài)保護工作，同時，將公眾身邊的垃圾河、黑臭河等試點示范項目以及重點流域的優(yōu)先控制單元作為專項支持的一個重點領(lǐng)域。
激活市場活力保障治水投入
發(fā)達國家的治水經(jīng)驗表明，盡管小政府、大市場是現(xiàn)代國家的特點和趨勢之一，但政府的環(huán)境保護職能卻一直處于擴張態(tài)勢之中，這是滿足公眾高品質(zhì)環(huán)境需求的結(jié)果，也是政府理應(yīng)履行的主要職責(zé)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政制度安排體現(xiàn)了政府與市場、政府與社會、中央和地方的關(guān)系。《江河湖泊專項》應(yīng)強化對中央調(diào)控的保障支撐，體現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需要、體現(xiàn)新時期水污染防治工作的重點、體現(xiàn)中央環(huán)境保護事權(quán)，激發(fā)市場活力，保障治水成效。
《江河湖泊專項》資金應(yīng)起到積極導(dǎo)向和指引作用，促進多元融資，積極推進清潔水保護基金和融資擔(dān)保基金的設(shè)立，通過政府與社會資本合作，采取合同環(huán)境服務(wù)，授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，引導(dǎo)社會資本加大水環(huán)境保護投入。專項資金應(yīng)采用低息或無息貸款、融資擔(dān)保、貼息補助、價格補貼等方式，用于跨界水環(huán)境污染治理、飲用水水源地保護區(qū)建設(shè)、癌癥高發(fā)地區(qū)的污染治理、江河源頭區(qū)水環(huán)境保護以及水生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)的水環(huán)境保護和治理等方面，助推環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提速和環(huán)境治理能力提效。
建立績效與資金分配聯(lián)動機制
《江河湖泊專項》應(yīng)建立以激勵約束機制為核心，以績效考核制度為手段，充分調(diào)動地方和社會積極性的專項管理制度。國家重點是要建立環(huán)境質(zhì)量和投資效益主導(dǎo)的績效管理體系，改變原有項目驅(qū)動環(huán)境治理的保護模式。地方政府負(fù)責(zé)資金落實和具體方案實施，在保障投資效益的同時，應(yīng)積極開展流域管理措施和治理模式的創(chuàng)新，探索可復(fù)制、可推廣的流域保護經(jīng)驗。
國家和地方建立聯(lián)動機制，國家加強對地方工作的績效監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善負(fù)總責(zé)。在專項實施過程中，鼓勵地方統(tǒng)籌不同預(yù)算層級、不同預(yù)算類型、不同部門安排和不同預(yù)算年度的專項轉(zhuǎn)移支付資金，按照統(tǒng)一規(guī)劃，分口安排，集中投入、各記其功的方式進行整合，推動水污染防治行動計劃的實施。逐步建立基于績效的財政資金使用模式，對生態(tài)建設(shè)項目、污水治理項目、垃圾處理項目建設(shè)等，專項資金可以采取以獎代補、以獎代投、先建后補、先建后投等方式給予支持，最大限度發(fā)揮中央環(huán)境保護專項資金的引導(dǎo)作用。注重中央財政資金使用的全過程監(jiān)管，嚴(yán)防資金浪費和資金沉淀，將績效評價結(jié)果與資金分配進行掛鉤，并實行相應(yīng)的獎懲。
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