《意見》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進(jìn)水污染防治中政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開放。
近日，財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（下稱《意見》）。《意見》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進(jìn)水污染防治中政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開放。也因此，《意見》被業(yè)界認(rèn)為是《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施細(xì)則的重要組成部分之一。
據(jù)了解，目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目主要以政府投資為主，投入能力有限，水污染治理有成效，但成效不顯著。“資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級(jí)政府投入有限的前提下，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。”環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)趙華林說(shuō)。
存量?jī)?yōu)先、增量為輔
《意見》指出，在水污染防治領(lǐng)域，要堅(jiān)持存量為主原則。水污染防治領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對(duì)較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主。
從事十多年P(guān)PP咨詢服務(wù)的濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，《意見》中以“存量為主”的原則，目的在于將現(xiàn)有的水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行改造。“這部分項(xiàng)目主要集中在城市處理設(shè)施方面。但倘若將市政污水處理設(shè)施作為存量項(xiàng)目的主體，又涉及到住建部門的管轄事務(wù)。因此下一步如何做好部委間銜接，也是應(yīng)該考慮的問(wèn)題。”張燎如是說(shuō)。
“存量項(xiàng)目相對(duì)于新增項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，做起PPP來(lái)，往往需要破除一些原有的利益格局，進(jìn)行利益重新調(diào)整，因而難度較大。而新增項(xiàng)目PPP需求更旺盛更直接，既沒(méi)有利益壁壘問(wèn)題，同時(shí)也可以解決所需資金問(wèn)題。”張燎表示。
未來(lái)仍需要政府“兜底”
《意見》明確要求健全回報(bào)機(jī)制。綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式，分類支持經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性項(xiàng)目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會(huì)資本參與。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)透露，目前這三種回報(bào)機(jī)制中，政府付費(fèi)所占比重非常大。“我認(rèn)為，《意見》對(duì)于回報(bào)機(jī)制的闡述，是為了鼓勵(lì)企業(yè)去多方位尋求投資回報(bào)機(jī)制，不能單純依靠政府補(bǔ)貼。比如在河道治理修復(fù)的同時(shí)進(jìn)行濕地商業(yè)開發(fā)等，減輕資金負(fù)擔(dān)。”
“但是也應(yīng)看到，從總金額來(lái)看，政府支付仍然占大頭，因?yàn)槁糜伍_發(fā)能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益有限。為什么這么說(shuō)？首先，水污染防治項(xiàng)目有一部分是黑臭水體治理，這些地方往往是存在于已建成城區(qū)的，做旅游開發(fā)不現(xiàn)實(shí)。而沒(méi)有開發(fā)的新城區(qū)的水體治理，這部分費(fèi)用往往也在土地開發(fā)費(fèi)中攤掉了，因此也不需要做旅游開發(fā)。”薛濤表示。
“即便能做旅游開發(fā)，很多地方往往也屬于欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)，民間資本考慮到資本回收的風(fēng)險(xiǎn)，往往也會(huì)遲疑。”薛濤表示，這部分類型項(xiàng)目所占比例未來(lái)應(yīng)該不會(huì)超過(guò)水污染防治PPP項(xiàng)目的20%。
張燎也表示，由于水污染防治PPP項(xiàng)目環(huán)境外部性效益很強(qiáng)，因此民營(yíng)資本的自主盈利空間不大，主要還是得依靠政府以購(gòu)買服務(wù)或缺口補(bǔ)貼形式“兜底”。
中央轉(zhuǎn)移支付資金需真正落地
《意見》提到，在資金支持方面，地方各級(jí)財(cái)政部門要統(tǒng)籌運(yùn)用水污染防治專項(xiàng)等相關(guān)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，對(duì)PPP項(xiàng)目予以適度政策傾斜。水污染防治PPP項(xiàng)目有關(guān)財(cái)政資金納入中期財(cái)政規(guī)劃管理。綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施落實(shí)。
“在財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)4種方式中，前三者是屬于中央財(cái)政的范疇，主要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付完成，而最后一個(gè)則屬于地方政府的事務(wù)。”薛濤表示。
“在這其中，中央財(cái)政所能出的資金預(yù)計(jì)有幾百億元，但相對(duì)于4萬(wàn)~5萬(wàn)億元的資金缺口來(lái)說(shuō)，微乎其微。因此剩下的錢需要地方政府自籌，而PPP就是一個(gè)途徑。‘水十條’其實(shí)也是變相逼地方政府把一部分原來(lái)用于大拆大建的資金套出來(lái)用于水污染治理。畢竟環(huán)境投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接明顯。”薛濤表示。
對(duì)此，張燎也表示，用于水污染防治的中央專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并非一般轉(zhuǎn)移，而是專項(xiàng)資金。在這其中，需要明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，同時(shí)也要保證轉(zhuǎn)移的公平性。避免出現(xiàn)“污染不嚴(yán)重、但PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)做得很好的地方比污染嚴(yán)重、但PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)不佳獲得更多中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助”的現(xiàn)象。
另外，中央專項(xiàng)資金也需要做好與PPP項(xiàng)目的銜接工作。“以前專項(xiàng)資金都是在項(xiàng)目建設(shè)初期到位，但PPP本身是按照運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)。那么，這些專項(xiàng)資金作為地方可行性缺口補(bǔ)助的一部分，何時(shí)到位合適？這些資金能否作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)付費(fèi)的資金來(lái)源？這都是在未來(lái)的操作過(guò)程中需要注意的問(wèn)題。”張燎表示。
需細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)
“水污染防治PPP項(xiàng)目，在實(shí)際操作過(guò)程中，經(jīng)常面臨的一個(gè)問(wèn)題就是沒(méi)有統(tǒng)一合理的績(jī)效考核指標(biāo)。PPP項(xiàng)目是按績(jī)效付費(fèi)，但是績(jī)效又該如何進(jìn)行監(jiān)測(cè)和考核？PPP項(xiàng)目未來(lái)一段時(shí)間顯然仍以政府付費(fèi)為主，那么政府顯然不能像過(guò)去建好設(shè)施就付費(fèi)。肯定是要按照合同是否能完成環(huán)境改善的主要目標(biāo)來(lái)進(jìn)行考評(píng)并付費(fèi)。不同的水污染防治項(xiàng)目，像污水處理、河道修復(fù)、水源地治理等，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和方法也會(huì)不一樣。如何監(jiān)測(cè)考核自然成了難題。”張燎表示。
張燎透露，目前很多水污染防治PPP項(xiàng)目，在績(jī)效考核方面都是雙方在簽署協(xié)議過(guò)程中達(dá)成。“這其中，考核標(biāo)準(zhǔn)要找第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，也需要反復(fù)協(xié)商溝通，往往會(huì)耗費(fèi)很大的精力和成本。如果能對(duì)不同的水污染防治項(xiàng)目類別進(jìn)行分類，同時(shí)每一類都有一些基本的考核指標(biāo)，那么，在實(shí)際操作中必然會(huì)提高水污染防治PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)作的效率和質(zhì)量。”
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