隨著《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的發(fā)布，PPP（政府和社會資本合作模式）再次成為各方關注的焦點。對于財政投入需求大且實際投入嚴重不足的農村生活污水處理領域，特別是長期缺乏資金投入渠道的管理維護環(huán)節(jié)，PPP模式能解決這一難題嗎？
農村生活污水處理管理為何步履維艱？
PPP模式的產生是政府職能轉變的產物，強調政府、市場和社會三大機制在公共物品供給上發(fā)揮各自的優(yōu)勢。按照市場化程度的不同，它幾乎涵蓋完全公營到完全私營兩個極端的所有中間部分。能夠產生穩(wěn)定回報的公共物品供給，比較典型的模式包括BOT、BTO（建設—遷移—運營）等，例如城市自來水廠和城市污水處理廠，有穩(wěn)定的自來水費和排水費收入。沒有穩(wěn)定的成本回收渠道的公共物品供給，比較典型的是以政府購買服務形式支撐的服務外包、運營和管理服務的外包或租賃等。
早在2010年前后，部分地區(qū)已經嘗試將農村生活污水設施的管理運營服務外包，引進第三方主體，例如江蘇省常州市武進區(qū)和福建省安溪縣。但是，整體效果卻并不令人滿意。
以江蘇省武進區(qū)為例。武進區(qū)是全國農村環(huán)境連片整治國家級示范區(qū)，農村生活污水處理工作啟動較早、投入較大。但是隨后發(fā)現(xiàn)，工程建設完成、移交給村委會進行管理之后，絕大部分都未能有效運營。建而不管、建而不用的現(xiàn)象普遍存在。究其原因，主要是村集體難以負擔管理運營的成本，同時也不具備必需的專業(yè)技術能力。為了解決這一問題，2008年，武進區(qū)率先將已建成的65個農村生活污水處理設施打包，通過招投標的方式引進專業(yè)服務公司進行管理運營。然而，設施的管理維護水平與預期差距很大，管理不到位、運行不正常、處理不達標的問題依然較為嚴重。
武進區(qū)首次PPP嘗試的失敗具有一定的普遍性。政府對農村生活污水處理管理服務市場的特殊性了解不足，誤以為只要市場化就能夠解決所有的問題。但是，大量的研究已經充分表明，必須根據(jù)不同的公共服務、不同的供給需求，因地制宜地進行科學、細致的設計。對當前的農村生活污水處理管理服務而言，其特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一，存在專利等技術壁壘。我國當前的農村生活污水處理技術五花八門，絕大多數(shù)涉及規(guī)劃設計方的核心專利，不可能完全移交管理方；而管理方很難對每一種工藝都十分熟悉，客觀上存在管理運營的技術障礙。
二，管理市場的微利市場特征。由于農村生活污水處理的管理運營沒有明確的財政投入渠道，基本上由區(qū)縣政府承擔。政府的財政投入往往只能覆蓋基本的管理維護成本，例如，比較容易測算且相對固定的人力、車輛、設備更換和電費等。相對于建設工程而言，管理服務市場的微利特征較為突出。作為專業(yè)化的管理服務企業(yè)，除非管理規(guī)模巨大，能夠充分實現(xiàn)規(guī)模收益和規(guī)模經濟，否則很難獲取較高的回報。這也是當前的管理服務市場并沒有形成充分競爭的主要原因。實際上，當前參與管理服務市場競爭的企業(yè)的主營業(yè)務都是工程建設，參與管理服務的主要目的是為了更好地養(yǎng)活工程建設隊伍，而不是因為這個市場有很大的吸引力。
除此之外，隨著農村生活污水處理工作的不斷推進，管理服務市場還將面臨許多新的挑戰(zhàn)。最直接的挑戰(zhàn)是管理維護的成本逐年快速增加。一方面，越來越多的新建設施進入管理維護市場，導致總的管理維護成本增加。另一方面，年限越久，管理維護的需求越大。一些地區(qū)已經發(fā)現(xiàn)，污水處理工程過了示范運營期之后，設備維修和更換的成本直線上升。雖然根據(jù)規(guī)劃設計方案，污水設施的運營年限為30年~50年，但是實際中往往不到10年左右就需要大修一次。這不但推高了管理維護成本，還很容易造成政府、建設方和管護方之間的互相推諉責任。農村生活污水處理短期內基本不可能有額外收費等回收成本的可能，進一步增加了政府財政投入的壓力。
PPP能否成農村污水處理管理良藥？
PPP模式的引入，或許有利于提高農村生活污水處理設施的專業(yè)化管理水平；但是PPP能否發(fā)揮作用，依然取決于政府的投入和制度能力。從國內外的既有實踐看，成功的PPP模式基本上都必須滿足3個條件：
一是充分競爭。PPP是政府職能轉變的產物，其各種績效的獲得根本上來源于競爭，而不在于公營或私營。因此，首先必須創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，使各類主體都能夠參與其中。
二是有效的公私合作。在PPP項目中，政府與企業(yè)之間是合作而非敵對關系。政府需要提供行政領導和政策支持，減少公私部門的沖突和矛盾，協(xié)調各部門的利益，為PPP的順利執(zhí)行提供資金、政策和法律保障。還必須通過有效的制度設計，健全政府與企業(yè)之間的利益和風險的合理分擔機制。
三是高效的監(jiān)管。PPP的引入并不等于政府可以當甩手掌柜。企業(yè)是以利潤最大化為導向的。如果缺乏有效的監(jiān)管機制，在經濟利益的激勵下，企業(yè)極有可能謀求不正當?shù)睦妗Ｕ枰ㄟ^各種途徑，降低監(jiān)管成本，強化監(jiān)管能力。
因此，推動PPP模式的應用，從客觀上來看，能夠為解決農村生活污水處理設施管理運營難題提供機遇，但這并不意味著簡單將管理服務招投標就能夠實現(xiàn)。實際上，它對各地方政府提出了更高的要求。除了較強的資金實力之外，還要求政府完善相關制度。
首先，有穩(wěn)定的財政投入渠道，確保管理服務市場穩(wěn)定性。在貫徹落實“水十條”的同時，應當重點考慮從中央到地方系統(tǒng)解決積弊多年的“重建設輕管理”的問題。對于區(qū)縣政府而言，目前比較常見的是利用水務部門收取的城鄉(xiāng)生活污水處理費，或各種農村專項資金。無論哪一種財政投入安排，都需要形成長期穩(wěn)定的機制，為PPP項目提供可靠的財政支撐。
其次，為企業(yè)創(chuàng)造足夠的盈利空間，鼓勵競爭。對于已經基本完成農村生活污水處理設施建設的地區(qū)，應以獲取規(guī)模收益和規(guī)模經濟為導向。規(guī)模收益的獲得，主要通過盡可能擴大管理服務的規(guī)模實現(xiàn)。應盡可能擴大PPP項目包含的污水處理設施數(shù)量。可以探索通過跨區(qū)縣的合作，推進相似技術設施管理維護的PPP項目合作。通過提高管理維護服務的專業(yè)化水平實現(xiàn)規(guī)模效益。例如，將農村生活污水處理設施的專業(yè)化維護與一般的管理維護如日常巡查、周邊環(huán)境和景觀維護等分開，既降低管理維護的成本，也能夠充分發(fā)揮專業(yè)化服務企業(yè)的人力資本優(yōu)勢。
對于設施建設還沒完成的地區(qū)，可以考慮將建設和管理運營打包，利用利潤空間較大的建設環(huán)節(jié)帶動利潤空間較小的管理維護環(huán)節(jié)的市場化。比如，浙江余姚等地已經開始了相應的實踐，利用世界銀行貸款，將全市2040個自然村的生活污水處理設施建設和管理運營打包委托給首創(chuàng)水務。這樣捆綁最大的好處是激發(fā)企業(yè)的積極性，促進市場的有效競爭，進而提高效率、降低成本。同時，由于企業(yè)必須承擔后期的管理運營，那么在前期建設環(huán)節(jié)，企業(yè)也有動力確保工程建設和設備的質量。
第三，高度重視PPP合同的設計。合同是公私合作關系的基礎，必須能夠清晰界定政府與企業(yè)的權利和責任邊界，合理分擔風險。例如，對于工程建設環(huán)節(jié)造成的管理運營難題，應明確政府和企業(yè)承擔的責任邊界，不能將工程的大修甚至改造的責任推卸給企業(yè)。此外，應盡可能規(guī)避各種不當激勵的存在。例如，武進區(qū)第一次PPP嘗試中，將電費等成本全部打包在管理服務合同中，結果企業(yè)為了節(jié)省電費支出，偷偷修改了處理設施的運行頻率，甚至關閘停電，人為造成設施的不正常運行。隨后，武進區(qū)吸取教訓，采取電費剝離、實報實銷的方式，杜絕了企業(yè)賺取電費差價的可能性。管理服務合同的年限設計也至關重要。年限過長有利于企業(yè)增加長期投入，但是會抑制競爭；年限過短，企業(yè)容易選擇短期利益最大化，不利于管理運營水平的整體改善。
第四，建立高效監(jiān)管和懲罰機制。需要充分發(fā)動廣大村民和村集體的力量，使其意識到，農村生活污水處理與他們的切實利益密切相關，使他們能夠承擔日常巡查、監(jiān)督企業(yè)的職能。而政府可主要采取高頻率、不定期抽查的方式進行檢查。對那些未能達到管理維護要求的行為，除對其進行逐級翻倍罰款外，還應記入企業(yè)檔案，影響企業(yè)綜合績效評估。對于合同期多次出現(xiàn)管理維護問題的企業(yè)，可以考慮列入地區(qū)黑名單，使其不但不能進入農村生活污水管理維護市場，也不能進入工程建設市場乃至其他服務市場。
作者單位：復旦大學環(huán)境科學與工程系；此文為國家自然科學基金委員會
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