以海綿城市為代表的現代雨洪管理在中國不斷深入，可持續的資金保障機制對下一階段的建設及建成設施的運維和管理等都十分重要，雨水收費問題逐漸在業界討論。研究國外的雨水收費案例和發展經驗有重要的借鑒意義。介紹了美國雨水收費體系的名稱、依據、范圍、收費量、計算方法、資金使用、激勵返還及減免政策和籌備過程，結合未來雨水收費在中國需要注意的一些問題進行了分析。同時分類討論了雨水收費推進中的常見壁壘和反對意見，并提出工作重點和建議。
蘇雨明
博士，美國水資源工程師院資格工程師/奠基成員，美注冊工程師，研究方向為水資源管理，現代城市雨洪管理、雨水產品設備、徑流污染控制與治理等。
引言
海綿城市建設開展以來，中央財政在海綿城市建設試點給予了專項資金補助，地方財政也提供了不同程度的資金支持。對30個海綿城市建設試點的統計表明，試點期3年內，完成試點建設總面積920km?，完成建筑小區、道路及公園更新建設、河湖治理、排水防澇等各類項目共計4900余項，總投資1600億元。隨著建成設施量的不斷增加，與運維相關的資金需求也逐步增長，金額巨大。為進一步推進海綿城市建設，鞏固建設成果，構建扎實的現代雨洪管理體系，建立一套可持續的資金保障機制十分重要。
完全依靠政府財政支持的模式有時候是難以持續的，需要加大政策支持力度，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。我國《環境保護法》提倡“誰污染誰治理、誰開發誰保護”的基本原則。國家相關部委及專業人士也不斷呼吁，要借鑒國外做法，研究實施雨水排放收費制度。雨水收費在澳大利亞、巴西、加拿大、厄瓜多爾、法國、德國、波蘭、南非、美國等諸多國家，都有不同程度的實施。在當前大力推進海綿城市建設的背景下，我國在城市雨洪管理的研究和實踐過程中，對雨水收費的理論基礎、征收標準等開始有了一些研究，但系統性的研究仍不多。
美國是雨水籌資機制最完善的國家之一。本文通過對美國雨水收費案例的研究和總結，對業界比較關注的幾個問題進行分析，結合中國情況對未來雨水收費體系的建立進行討論并提出建議。
01雨水收費定義
雨水收費可以理解為一種為支付市政某種服務（如雨洪管理）開支而產生的獲取資金的機制。雨水收費與電費或水費等有一定的相似性，可以比較獨立地進行管理和使用，作為專項資金來支付雨水管理等費用。美國這個過程涉及的叫法非常多，根據地區的政策、習慣、收費依據、使用方向有所不同。常見的有雨水費（Stormwaterfee）、雨水設施費（Stormwaterutilityfee）、雨水稅（Raintax）、雨水管理收費(Stormwatermanagementfee)、雨水服務收費(Stormwaterservicefee)、雨水用戶費（Stormwateruserfee）、雨水排水收費（Stormwaterdrain/drainagefee）、洪澇管理收費(Floodmanagementfee)、徑流費(Runofffee)、雨水交費（Stormwaterge）等。本文統一采用雨水收費這個叫法。
02雨水收費的幾個關鍵問題
2.1是“稅”還是“費”
“稅(Tax)”和“費(Fee)”在法律范疇上是有區分的。“費”強調有償使用的原則，如對污染控制（如污水費、垃圾費）或資源消耗（水費、電費）而采取的相應收費。“費”的運營也更像是強調了管理的商業行為，為了維持相應的工作支出而進行收費。美國的雨水收費絕大多數是以“費（Fee）”的形式進行的，這比較符合雨水收費的初衷和實際作用。同時還有一個原因是公眾對“費”更容易接受理解和接受。有趣的是，美國大多數使用“雨水稅（Raintax）”的情況是出現在反對“雨水費（Fee）”的文章中，反對者通過把“費”叫成“稅”以獲得更多的支持。
美國也有一些地區以“稅”的方式實施雨水收費，如2019年7月加州洛杉磯縣開始實施的附加在地產稅上的雨水收費方式。最近也有研究認為，從經濟理論和公共財政實行情況可以評價現在一些“雨水費”是否為變相的“雨水稅”，而“稅”或“費”均可用于雨水計劃實施，其差異可能并不太大。
結合中國國情，雨水收費在中國推薦以“費”的形式實施。這符合推進雨水收費的初衷和收費的意義，強調有償使用和專款專用，也更容易得到大眾的理解和接受。
2.2雨水收費的依據和好處
當前業界一致看法是，下雨這個自然現象本身不是引發雨水收費的原因，人類的活動（比如不透水面積的增加）對自然水循環的改變，引起了徑流水量和水質的變化才是雨水收費的主要原因。這些改變導致了水資源、水環境、水生態、水安全等負面影響（比如洪澇增加、環境惡化、河流沖刷侵蝕、缺水和地下水水位下降等），而要減少這些負面影響或恢復開發前的自然水循環狀態需要較高的支出。美國實施雨水收費最主要的原因也是應對這些負面影響的許可證要求壓力及雨水管理資金短缺。雨水收費的好處也很明顯，和傳統的政府財政撥款相比，雨水收費的資金來源是穩定的、可預期的，并可以專門用于雨水管理。此外，雨水收費還可以引導和改變公眾行為，鼓勵社會更高效的使用市政資源，也更能體現出平等合理的原則。
雨水收費在中國實施可以作為可持續的專款用于如海綿城市等現代雨洪管理的開支。實施雨水收費前，有必要進行大眾公眾教育和宣傳，以便大眾可以科學地認識雨水的影響和理解收費的本質。
2.3美國實施雨水收費的地區
美國最早的雨水收費(Stormwaterutilityfee)出現在20世紀70年代，但是直到90年代才比較廣泛的實施。美國西肯塔基大學對雨水收費情況進行了多年的調研，統計結果顯示近年來雨水收費的地區在不斷增加，從2007年的635個、2010年的1122個、2013年的1417個、2017年的1639個、一直增加到2019年的1716個。有雨水收費的地區涵蓋了近40個州，如圖1所示。美國雨水收費案例是大量存在的，但雨水收費的地區分布并不是均衡的，收費的城鎮數量不到10%。2016年，美國全國雨水收費總額大約是21億美元，其中17億美元是303個收費地區產生的。收費更傾向于在一些人口集中的城鎮，這些地區很多都有美國NPDES的PhaseⅠ和PhaseⅡ的雨水許可證要求以及自身積累雨水問題，雨洪管理資金壓力比較大；此外，由于雨水收費比水費和污水費要復雜，人口多的行政區域實施的管理支出比例低一些；再者是大城市的受教育程度和公眾對雨水收費的接受程度一般會好一些。
美國一般要先在州一級通過相關的法案（Act/Bill），以授權或推進州內的雨水收費。然后由縣或市一級制定法規法令（Ordnance），并負責進行具體的執行。比如馬里蘭州2012年4月通過的《流域保護和恢復法案-987號議案》（WatershedProtection&RestorationAct-Bill987），要求州內的9個縣和巴爾的摩市制定自己的雨水收費體系。還有如2019年3月新澤西州通過的《清潔雨水和減少洪澇法案-1073號議案》（CleanStormwaterandFloodReductionAct-Bill1073），允許州內創建雨水收費。通過多年的努力，美國在法律法規不斷完善的基礎上，雨水收費的法律爭議情況從1998年的25%，減少到2013年的5.4%。
從美國的情況看，雨水收費在很長時間內會集中在一些人口密度較大的城鎮中。而中國更有可能率先在海綿城市管理比較系統，雨洪管理目標明確，公眾教育基礎比較扎實的城市展開。從中央到地方，也有很多法律基礎等前期鋪墊工作需要準備，在立法上鼓勵或推進雨水收費，允許適當情況開始雨水收費。
2.4收費量
西肯塔基大學的研究統計了美國雨水收費的收費量。發現各州之間差異很大，月收費量的中值為1.68~11.70美元，見圖2。各個州內的不同收費區域之間也有很大區別的，比如賓州有27個雨水收費的地區，月收費量中值是7美元左右，而費城的雨水收費平均每戶每月是13.48美元。
圖3為美國30個主要城市的雨水收費和水費、污水費的橫向對比。各地的差異依然很大，但可以看到雨水收費是明顯低于其他兩項收費的。
中國幅員遼闊，各地雨洪管理相關的社會、經濟、環境狀況也不盡相同。未來的雨水收費，需要充分考慮當地的經濟承受能力、社會接受程度、資金需求等多方面因素。收費與否以及收費量不能一刀切，需要進行單獨的調研和可行性分析，一事一議。雖然美國收費量的絕對值參考價值有限，但從美國情況看，雨水收費應低于水費和污水費。
2.5收費計算方法
美國雨水收費的計算方法也有多種，有的按戶固定交費（Flatfee），有的附加在水費中（Waterusage），有的按土地使用情況分幾個檔次繳費（Tier），也有的依據土地面積及性質的進行計算來決定收費量（Variable）。最后一個方法需要收集場地信息進行一些計算，但是能更好地體現有償使用和公平性的原則，更容易得到公眾認可，是在美國最常見的方法。其中，“等效住宅單位”計算方法（ERU,EquivalentResidentialUnit）占了美國一半以上。
以費城為例，費城雨水收費在2010年以前是附加在水費中收取的。雖然方法簡單，但公平性飽受質疑。一些大商場占地和不透水面積都很大，但因為其用水量較少，雨水交費不多。而一些苗圃等雖然雨水影響有限，但卻要支付較高的雨水費用。因此，費城自2010年7月1日開始，經過5年時間，逐漸把雨水收費計算方法改為按照地塊面積和透水情況（Parcelbased）來計算。
未來中國的雨水收費，也推薦主流應采用基于面積，尤其是不透水面積的計算方法。這類方法相對比較公平和合理，同時也便于鼓勵業主進行雨水改造行為。但是在一些條件不允許（如地塊信息和數據缺失）的地區，或為了節省管理開支，而采納更簡單的方法過渡也是可以考慮的。
2.6雨水收費之外的其他資金補充
雨水收費提供了一個穩定的、獨立的資金來源。但單靠雨水收費所得到的資金，很多情況下是不夠應對雨洪管理開支的。對沒有雨水收費的地區，以及有雨水收費但是不夠支出的情況下，管理者仍需要從其他的渠道獲得資金。一些常見的方式包括：基礎改善的押金債券（Bondingforcapitalimprovement），資本化恢復費（Capitalizationrecoveryfees），開發商延期收費（Developerextension/latecomerfees），聯邦和州的一些資金?基金、貸款、合作項目（Federalandstatefundingopportunities?grants,loans,andcooperativeprograms），基本基金和稅收（Generalfund/Generaltaxrevenues），環境影響收費（Impactfees），建設收費（In?lieuofconstructionfees），公私合營伙伴協議（Publicprivatepartnerships），設計審核、檢查，特別用戶收費（Planreview,developmentinspection,andspecialuserfees），財產稅（Propertytaxes），特別評估（Specialassessments）等。
可以預見，完全依靠雨水收費來應對海綿城市的開支在大多數城市短期是很難實現的，未來很長一段時間，中央和地方的其他財政支持還是依舊需要的。
2.7雨水費的激勵、返還(Credits)及減免政策
雨水收費的資金使用需要最大程度的進行公開，專款專用，并需要保持和公眾信息溝通，調動社會的參與和配合。雨水收費和水費、污水費不同，宜制定相關激勵、返還及減免等政策。統計顯示，美國有一半左右的雨水收費體系中包含了鼓勵業主進行雨水改造，并提供相應的獎勵或減免收費的政策，如在費城進行的綠色基礎設施的改造，最高可以減少場地80%的雨水費。這樣，一棟中等大小的商務樓改造，可能為業主在未來40年里省下10萬美金的雨水費支出。費城零散的居民也可以進行雨水改造并申請減少雨水費，如可以參加費城水務處的講座并領取免費的雨水桶，正常安裝和使用后，就可以申請政府的“雨水支票（Raincheck）”項目，減少雨水費。通過這個方法，很多源頭的、私有土地的雨水可以得到控制。
未來中國的雨水收費體系也應該同時推出相應的激勵、返還及減免的政策，是收費體系公平性和科學性的體現。通過支持和鼓勵業主進行雨水改造，調動大眾的積極參與，也有助于達到建設海綿城市的目標。
2.8雨水收費體系的籌備
一個順利實施的雨水收費體系，需要在前期進行很多鋪墊和準備工作，有時候需要若干年的努力。美國聯邦環保署（EPA）介紹了一些準備步驟：
做好可行研究；
建立好賬務系統，收集繳費者信息，預判繳費量，建立繳費和使用流程；
推出公眾信息系統，了解關鍵用戶和團體，成立包含各界人員的指導委員會，建立雨水收費信息的網站。準備宣傳材料和演講材料，與繳費關鍵團體和媒體溝通，提前發放介紹和宣傳材料；
制定好城鎮級別的法令；
建立返還和減免政策；
實施。
海綿城市的初步實施，使得大眾受益，為雨水收費做了很好的鋪墊。雖然短時間內雨水收費在中國未必能實施，但大量的準備工作可以提前進行的。
03常見反對雨水收費的原因和應對
3.1對收費合理性的質疑
有反對者認為，下雨是一種自然現象，對“下雨”收費不過是執政者變著方法獲取增加稅收而已，如2015年美國馬里蘭州的民主黨對共和黨的雨水收費法案的抨擊。針對這類質疑，在推進雨水收費前需要做好公眾教育和科學宣傳，普及相關的水環境、水安全、水資源的知識，分析人類活動對徑流的改變和影響，介紹雨洪管理工作內容，和大眾保持足夠的溝通。
3.2對收費合法性的質疑
雨水收費行為的執行，其合法性是一個必要條件。由于人們對現代雨洪管理的認識是相對滯后于污水的，且很多地區和雨水相應的立法基礎還不足，所以美國也是經過多年努力不斷完善雨水收費的。我國現代雨洪管理相關的法律支持體系還不健全，需要盡早完善相關各級法律法規，加強其中和雨水相關內容的修訂，為未來雨水收費的實施進行鋪墊。
3.3對收費過程的質疑
3.3.1經濟負擔增加
公眾普遍都是反對增加任何經濟負擔的，尤其涉及到“稅”的時候。首先推薦我國也采用“費”為主的名稱和方式進行雨水收費。此外，由于我們的海綿城市建設等在需要大量資金應對以前開發造成的問題，諸多的建成項目也需要資金進行運維，預計其他形式的財政支持依然在很長時間不可缺少。在這種情況下，雨水收費量更需要考慮地方的接受能力，一事一議。收費量推薦明顯低于水費和污水費的收費情況。
3.3.2計算方法不公平
此外，大量反對意見并非是對收費量的質疑，而是部分人認為收費的計算方法不公平，不能反映實際資源使用或污染量，這也是美國的收費方法大多與面積掛鉤，尤其是不透水面積。推薦我國也推進類似的方法，但在基礎地塊使用信息不完善、收費額度不高時，也可以考慮先采用比較簡單的計算方法（如附加在水費中）進行過渡。
3.4對資金使用過程的質疑
有反對者認為自己所處的地塊或水系的環境狀況尚好，而資金使用主要集中在其他地區（比如水系的下游）。反對者認為雨水收費的去向不透明，效率低或效果不明顯。對此，需要在宣傳中科學介紹開發對雨水徑流的改變，上下游關系，突出流域綜合管理和治理的概念，以得到大眾的理解和支持。還需要專款專用，透明公開，并做好激勵、返還(Credits)及減免等政策調動。此外，在收費體系建設時候，采納更科學的方法和技術，搭建好高效管理流程，把主要資金用在實際項目上。
04結語
通過研究美國的雨水收費體系，可為我國的雨水收費提供一些借鑒。總結如下：
雨水收費更適合以“費”的名稱和方式進行；
下雨并不是雨水收費的原因，而是人類活動對徑流的改變；
美國雨水收費量在不同地區有很大差異，但一般是小于污水費和水費的，具體實施時需要根據當地相關的社會、經濟和環境基礎情況做好調研，一事一議；
美國雨水收費的計算方法，大多數是與土地面積相關的，尤其是不透水面積相關的（如ERU方法），這個方法比較公平；
雨水收費很可能不足以應對雨水管理的開支，常規的財政支持在很長一段時間內還是需要的；
雨水收費的資金使用應專款專用和透明，并應該制定相應的激勵、返還和減免等政策；
雨水收費制度的建立，從可行性研究開始到實施，可以參考發達國家的經驗制定合適的行動框架。
雨水收費雖然不能完全解決“海綿城市”為代表的現代雨洪管理的資金需求，但它是可預期、可持續、可專款專用的重要資金來源，同時也可調動社會參與。新收費體系的建立過程中會有各種反對和質疑，需要做好前期研究、宣傳教育、社會參與、完善立法等，多方面、多部門共同努力。
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