[導讀]PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。
PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。運用PPP模式推進海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計理念及專業(yè)的建設(shè)運營能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風險和成本內(nèi)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。
一、何為海綿城市
海綿城市，顧名思義是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕75號文的定義，海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。通過將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和良性水循環(huán)。
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的不斷加快，前期城市規(guī)劃方案不盡完善等問題逐漸顯現(xiàn)。海綿城市一方面可解決城市雨水集中排放造成的內(nèi)澇嚴重、管網(wǎng)瞬時壓力過載的問題；另一方面可提高雨水利用率，緩解城市缺水的問題。其在“建設(shè)、維護內(nèi)容，建設(shè)、維護規(guī)模以及建設(shè)、維護金額”上具有其特殊性，具體表現(xiàn)為：建設(shè)、維護內(nèi)容較為多元，涉及到水生態(tài)修復(fù)、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造、灌渠建設(shè)鋪裝、河湖溝渠改造開發(fā)等多方面建設(shè)內(nèi)容，在后期還包括對管渠、園林綠化、生態(tài)建設(shè)設(shè)施的維護工作；建設(shè)、維護規(guī)模較為龐大，通常會涵蓋城鎮(zhèn)部分片區(qū)，綠地或公園建設(shè)面積超過數(shù)十公頃，管網(wǎng)建設(shè)甚至綿延數(shù)十公里；建設(shè)、維護金額較高，主要因其涉及大量工程建設(shè)且多為地下挖掘施工，以及維護面積、內(nèi)容較多所致。整體來看，海綿城市的建設(shè)和運營是一個資金需求較大且具有顯著公益特征的項目。
二、政策指向PPP模式
2014年，根據(jù)習近平總書記關(guān)于“加強海綿城市建設(shè)”的講話精神和近期中央經(jīng)濟工作會議要求，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部出臺《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》（財建〔2014〕838號），并審核確定海綿城市建設(shè)試點城市，中央財政根據(jù)規(guī)模對試點城市給予4億元至6億元不等的專項資金補助，運用PPP模式的項目予以額外10%的獎勵。各地政府在國家的號召及自身解決內(nèi)澇排水問題的驅(qū)動下，將大規(guī)模開展海綿城市建設(shè)，涉及投資金額將超過萬億元。而另一方面，受土地出讓金收入銳減、地方政府融資平臺融資受限以及宏觀經(jīng)濟增速放緩等多重因素影響，地方政府財力捉襟見肘。雖然中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，但海綿城市建設(shè)的資金需求仍帶給政府較大的支出壓力。
為了解決海綿城市投資建設(shè)等問題、推進海綿城市項目的建設(shè)工作，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）提出要積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導作用。水利部也在《關(guān)于印發(fā)推進海綿城市建設(shè)水利工作的指導意見的通知》（水規(guī)計〔2015〕321號）中提出要創(chuàng)新機制，推行政府和社會資本合作的建設(shè)運營模式以推進海綿城市建設(shè)水利工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家開發(fā)銀行共同出臺《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》（建城〔2015〕208號）提出建設(shè)項目儲備制度，加大信貸支持力度，對于采用PPP模式整體打包運作的項目給予貸款規(guī)模傾斜，優(yōu)先提供中長期信貸支持。
可以看到，從國務(wù)院到財政部、水利部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等，相繼出臺一系列政策指導支持海綿城市建設(shè)工作的開展，且在海綿城市建設(shè)中鼓勵推廣運用PPP模式。PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。運用PPP模式推進海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計理念及專業(yè)的建設(shè)運營能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風險和成本內(nèi)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。
三、白城案例分享
吉林省白城市作為全國第一批、東北地區(qū)首個國家海綿城市建設(shè)試點城市，在海綿城市建設(shè)中取得了一定的成效。截至目前，白城市已落地實施白城市海綿城市建設(shè)老城區(qū)積水點綜合整治與水環(huán)境綜合保障PPP項目及白城市區(qū)地下綜合管廊工程PPP項目，圍繞水、綠地、城市道路及建筑小區(qū)四大系統(tǒng)，依靠城市海綿體的點、線、面相結(jié)合的方式，實現(xiàn)海綿城市體系的有效閉環(huán)。兩個PPP項目都立足于項目的全生命周期予以整體設(shè)計和綜合考慮，從項目前期工作、融資交割、項目建設(shè)，到運營維護、項目移交等項目全流程進行了詳細約定，并在項目用地、回報機制、風險分配、配套安排、績效考核、提前終止等關(guān)鍵問題的處理上考慮周全，成為項目順利落地實施的強大保障。
以績效考核為例，白城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局委托北京建筑大學編制了《白城市海綿城市建設(shè)PPP項目績效考核辦法》，實行打分制度，按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，從項目設(shè)施可用性和項目實施效果兩大方面進行考核。在項目設(shè)施可用性上，對雨水管區(qū)疏通率、污水混接率、雨水生態(tài)設(shè)施及管渠系統(tǒng)的日常維護等方面進行考核；在項目實施效果上，對雨水總量控制、水質(zhì)凈化設(shè)施的出水標準、綜合排水和超標降雨時是否達到排水標準等方面進行考核。最終，項目可用性服務(wù)費和運維費用的支付金額與考核結(jié)果掛鉤，通過績效考核督促社會資本在項目合作期積極發(fā)揮主觀能動性，切實開展運維工作，達到了較為理想的項目效果。
四、“海綿”PPP思考
1.現(xiàn)階段海綿城市PPP項目存在的問題
在海綿城市建設(shè)開展得如火如荼的同時，不可忽視的是部分海綿城市建設(shè)項目出現(xiàn)了“重工程、輕效果”的現(xiàn)象。海綿城市建設(shè)項目雖然包括水生態(tài)修復(fù)、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造等內(nèi)容豐富的建設(shè)工程，但海綿城市建設(shè)的初衷是確保城市排水防澇安全、促進雨水資源的利用和良性水循環(huán)。因此，海綿城市建設(shè)不應(yīng)止步于完成建設(shè)工程，而更應(yīng)關(guān)注是否達到建設(shè)效果、是否實現(xiàn)建設(shè)初衷的目的。“輕效果”直接反映在績效考核方面，雖然各地在PPP模式設(shè)計中基本都充分考慮和設(shè)置了績效考核機制，但是筆者通過充分調(diào)研并分析發(fā)現(xiàn)，各地在設(shè)置績效考核機制的過程中普遍存在不合理性和可操作性低等問題。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：
對于新建海綿城市項目，政府方在設(shè)計績效考核體系時，往往單獨設(shè)置建設(shè)期績效考核指標。雖然項目建設(shè)在項目總投資中占據(jù)較大比重，政府方對工程質(zhì)量及工程安全比較關(guān)切，但是由于中選社會資本既要建設(shè)又要負責后期運營維護，建設(shè)期工程質(zhì)量不達標勢必會增加其運營期的成本。作為市場化運營主體的社會資本在利益驅(qū)動下，將會更注重建設(shè)期的工程質(zhì)量，以確保后續(xù)運營成本最小化，因此筆者認為，是否另需設(shè)置建設(shè)期績效考核指標有待討論。
政府方在設(shè)置績效考核體系時，存在各項指標權(quán)重不盡合理的現(xiàn)象。比如在同時設(shè)置建設(shè)期考核指標和運營維護考核指標時，參考建設(shè)投資成本及運營維護成本的比例，給予建設(shè)期考核指標較大權(quán)重，弱化運營維護考核指標權(quán)重；或者在設(shè)置運營維護考核指標時，針對項目公司運營維護過程過度細化，比如是否每天修剪綠植、是否每天對蓄水池進行清理等，嚴重增加了政府方監(jiān)督考核所投入的人力物力，可操作性較低。
政府方在設(shè)置績效考核指標時，未對考核目的進行深入思考。建設(shè)海綿城市的目的在于有效緩解城市內(nèi)澇、削減城市徑流污染負荷、節(jié)約水資源、保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，績效考核機制的設(shè)置應(yīng)保障社會資本提供的各項服務(wù)能夠有效實現(xiàn)海綿城市項目建設(shè)的初衷，而部分地方政府在設(shè)計考核機制時，存在設(shè)置與項目目標實現(xiàn)無關(guān)的無效指標問題，此類南轅北轍的現(xiàn)象不僅存在于海綿城市PPP項目，其他行業(yè)的PPP項目也普遍存在。
2.績效考核機制出現(xiàn)問題的原因
首先，傳統(tǒng)政府投資項目中，政府方通常委托國有企業(yè)或事業(yè)單位負責項目運營維護，因此政府方在對市場機制下的項目公司進行考核時，傳統(tǒng)思維難以轉(zhuǎn)化。PPP模式作為新生事物，其全生命周期涵蓋了建設(shè)、運維至移交的十年以上的期限，政府方在機制設(shè)計時，也難以窮盡將來會發(fā)生的各種意外情況并在考核機制中加以限定。
其次，海綿城市PPP項目以新建項目為主，項目建設(shè)部分通常占據(jù)了項目全投資金額的大部分，政府方在原有思維下，難以將項目建設(shè)與后續(xù)運維有機地結(jié)合起來，常常會導致政府方設(shè)置考核機制時，將建設(shè)期考核與運維考核進行界面分割。同時，政府方出于傳統(tǒng)工程項目思維，更加重視項目工程質(zhì)量，往往加大建設(shè)期考核指標的權(quán)重，而忽略了工程質(zhì)量與后期運維成本的有機關(guān)聯(lián)。此外，海綿城市建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，投資金額巨大。在項目社會資本采購過程中，施工企業(yè)作為響應(yīng)主體，在項目市場測試及談判階段較為強勢。另外，在PPP項目社會資本采購階段，項目可行性研究報告已經(jīng)編制完成并通過，社會資本難以就項目設(shè)計及后續(xù)運維經(jīng)濟性提出合理化建議。因此，為了降低自身風險、保障拿到項目施工利潤并收回工程款，施工企業(yè)類社會資本往往通過施壓等方式影響政府方?jīng)Q策，使后者在制定考核指標的過程中，重施工建設(shè)而輕項目運營維護。
最后，雖然海綿城市PPP項目運維邊界較廣，設(shè)計文件及方案對社會資本的專業(yè)運營能力也提出了較高要求，但是專業(yè)運營商通常不具備獨自實施項目整體內(nèi)容的能力。因此，專業(yè)運營商普遍采用與施工企業(yè)組成聯(lián)合體的形式參與項目。然而，通常因其占股比例較小，不具備決策能力，導致在項目前期設(shè)計、績效考核機制編制等階段難以充分發(fā)揮其專業(yè)性，也難以對績效考核指標設(shè)置產(chǎn)生重大影響。
3.績效考核機制設(shè)置的建議
為充分發(fā)揮績效考核機制在改善海綿城市PPP項目管理、保障社會資本運營維護質(zhì)量、提高財政資金使用效率等方面的重要作用，改善并解決上述績效考核機制設(shè)置的各種問題，筆者提出以下建議：
政府方需轉(zhuǎn)化思維，改變傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目開展邏輯，將海綿城市前期建設(shè)與后續(xù)運維結(jié)合為有機整體，并將對工程建設(shè)的有關(guān)要求反映在后續(xù)較長的運營維護考核中，驅(qū)使社會資本自發(fā)地更加注重項目建設(shè)質(zhì)量。對此，可嘗試運用“設(shè)計-投資-建設(shè)-運營”一體化的思路，設(shè)計單位、施工企業(yè)與專業(yè)運營商組成聯(lián)合體的方式，各自發(fā)揮自身特長，共同為項目出謀劃策，一同對項目的實施效果負責。
合理分配項目風險，通過方案設(shè)計和合同條款約定，對社會資本提供優(yōu)化方案的路徑，即通過一定的程序，允許社會資本針對設(shè)計方案提出變更；同時加大效果指標在付費機制中的權(quán)重，避免設(shè)置對項目公司日常運營產(chǎn)生掣肘影響的過程指標，減少政府方考核成本，將考核指標向項目實施效果傾斜，倒逼社會資本自發(fā)優(yōu)化項目方案，減少項目投資運營成本，切實提升公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)項目經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。
探索創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用，合理運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)手段，將涉及到海綿城市的規(guī)劃、建設(shè)、運營管理和環(huán)境績效的全過程數(shù)據(jù)進行綜合管理。環(huán)境保護部2016年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，明確構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和開放共享。海綿城市建設(shè)項目可嘗試通過嫁接“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，運用大數(shù)據(jù)、云計算等手段對氣象數(shù)據(jù)、雨水匯集量、土壤濕度等進行全面監(jiān)測，并在云端實時整理和分析。同時，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立項目預(yù)警機制，提前發(fā)現(xiàn)潛在問題，科學及時地對項目實施效果進行實時監(jiān)測。
為更好地落實海綿城市建設(shè)項目，應(yīng)該從理念入手，以項目實施效果為導向，以是否實現(xiàn)項目效果為考核標準進行付費，切實完成海綿城市建設(shè)的初衷，在不再“城里看海”的同時，提高水資源利用率，改善水資源質(zhì)量，形成良性水循環(huán)，保持水土，減少并預(yù)防自然災(zāi)害的發(fā)生，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
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