應進行綠色產(chǎn)業(yè)扶持、資金技術(shù)人才援助，建立產(chǎn)權(quán)交易市場，開展綠色投融資
習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。”這是在新的歷史起點上推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總要求和根本遵循。中央經(jīng)濟工作會議前不久在北京舉行，會議提出推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)。同時提出要研究建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。
長江流域是我國人口最多、經(jīng)濟活動強度最大的流域，也是水環(huán)境問題最為突出的流域之一。生態(tài)補償機制作為緩解環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要手段，是長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作中不可或缺的一環(huán)。如何構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制？應該解決哪些問題？怎樣開展多元化生態(tài)補償？記者近日采訪了相關(guān)專家。
把青海、西藏納入長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償范疇
2016年1月，習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上明確指出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。
長江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省（市），面積約205萬平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。
環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心常務副主任、研究員劉桂環(huán)建議，源頭區(qū)域如西藏、青海應納入生態(tài)補償范疇。在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的背景下，源頭區(qū)域的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護等生態(tài)功能與扶貧攻堅等社會功能同樣都很重要，這些疊加因素需要通盤考慮。
建立有效的生態(tài)補償區(qū)域協(xié)調(diào)機制，是推動生態(tài)補償落實的關(guān)鍵。目前，我國跨省和省內(nèi)生態(tài)補償實踐已經(jīng)有了良好進展。
安徽與浙江、福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等省（區(qū)、市）人民政府正在分別推進新安江流域（二期）、汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津上下游橫向生態(tài)補償工作。
就省內(nèi)流域生態(tài)補償而言，江蘇省開展了較深入的探索，其境內(nèi)太湖區(qū)域及全省流域生態(tài)補償經(jīng)歷了3個階段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量區(qū)域補償；2010~2014年，通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補償；2014年至今，全省全流域按水質(zhì)目標改善雙向補償。
國家及江蘇省“水十條”出臺后，江蘇省環(huán)保廳會同財政廳對原方案及相關(guān)配套辦法進行了修訂和完善，將補償斷面從66個增加至112個，并分類提高了補償標準。2016年度江蘇省補償資金為2.9億元，其中正向補償2.2億元，反向補償0.7億元。
劉桂環(huán)說：“結(jié)合國際、國內(nèi)經(jīng)驗，呼吁盡快建立長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制。在已有實踐基礎(chǔ)上，開展全流域生態(tài)補償，更有經(jīng)驗可循。但是，想用一個公式把長江流域上中下游統(tǒng)領(lǐng)起來很難。”
協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系非常困難
長江經(jīng)濟帶涉及十余省（市），流域跨度很大。
“如果推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償落地實施，基本上能把中國流域生態(tài)補償情況梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省對多省、多省對一省等補償關(guān)系，還涉及眾多支流。同時，既有省內(nèi)補償，也有跨省（市）補償。將推動建立起跨省（市、縣）的長江流域生態(tài)補償網(wǎng)絡(luò)體系，對其他大江大河保護與治理有重要借鑒意義。”劉桂環(huán)表示。
正因為如此復雜，長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償實踐起來面臨諸多難題。
一是需明確補償指標。關(guān)于生態(tài)補償指標，理論上比較全，但選取哪些合理指標具有代表性和操作性，還需要進一步探討；二是上下游補償關(guān)系比較復雜。參照以前幾個流域的生態(tài)補償實踐，如新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等，這些是兩個省份之間的補償。長江經(jīng)濟帶涉及十幾個省（市），一些省份存在互為上下游、左右岸的關(guān)系；三是補償協(xié)調(diào)難度大。協(xié)調(diào)上下游、左右岸各方利益關(guān)系，難度非常大。
比如，湖南和湖北的長江流域繞來繞去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江蘇和浙江隔開了，太湖南邊屬浙江，北邊屬江蘇，存在左右岸關(guān)系。上下游好操作，好水補償，差水賠償。但是，左右岸就很難說到底是誰在污染。也可能是自己排的污水，反過來污染了自己。所以，補償對象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，這種情況下如何確定其生態(tài)補償關(guān)系？
以長江中游湖北、湖南為例，它倆既是上游，又是下游。邊界能劃清楚的情況下，上游和下游不管是處于哪里，都是相鄰省簽訂補償協(xié)議。國控斷面監(jiān)測有點位，跨省斷面、干流和支流都有監(jiān)測數(shù)據(jù)，權(quán)責清楚，更容易操作。
劉桂環(huán)建議，應建立長江流域生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一規(guī)范水質(zhì)監(jiān)測指標、標準、評價方法及監(jiān)測數(shù)據(jù)記錄、存儲、處理和發(fā)布流程，并逐步實現(xiàn)流域內(nèi)跨省、跨部門的協(xié)同互動和數(shù)據(jù)信息資源共享。
長江支流眾多，流域面積1萬平方公里以上的支流就有近50條。劉桂環(huán)說：“干流、一級支流如何推行生態(tài)補償，也應該在長江流域生態(tài)補償框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。”
建立多元化補償方式
一談到流域生態(tài)補償，大都首先想到的是給上游多少錢。其實，生態(tài)補償不僅僅是給資金，還有更多的方式。
以前沿江無序的開發(fā)建設(shè)活動對長江母親河索取太多，回報太少，導致長江承擔了太多的壓力，現(xiàn)在需要反哺，減輕長江負擔。
環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部副研究員姚瑞華表示，上下游橫向補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現(xiàn)機制，在長江流域推廣和實施具有重要的現(xiàn)實意義。長江是中華民族的生命河，不管是上游，還是中下游都有責任和義務，共同加強長江母親河的保護。沿江11省（市）參與保護母親河的方式和方法也是多樣的，關(guān)鍵是要形成上中下游共抓大保護的工作格局。
劉桂環(huán)說，補償不光是輸血式補償，也要造血式補償，要通過生態(tài)補償不斷提高地方發(fā)展的內(nèi)生動力，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。新安江等地的生態(tài)補償試點經(jīng)驗表明，資金補償對水質(zhì)目標改善發(fā)揮了很大作用。但是，地方也難免會擔心：萬一中央財政撤資，到時候該怎么辦？
黨的十九大報告提出，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。并提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。
現(xiàn)在的生態(tài)補償大都是以資金補助為主，國家給地方錢，下游給上游錢。市場化補償比較弱，補償方式比較單一。
長江需要共生共榮。長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展的層級差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬動市場對確保生態(tài)補償長效機制有重要作用，也有利于地方轉(zhuǎn)型。
姚瑞華說：“像北京和南水北調(diào)水源區(qū)十堰市之間這種幫扶方式就很好。既有項目支持，也有服務支持，如互派干部掛職、區(qū)縣對口幫扶、綠色旅游發(fā)展互助、人員技術(shù)交流培訓、污水處理設(shè)施運維的服務補償?shù)取Ｆ鋵崳胤教貏e是西部地區(qū)缺資金、缺人才、缺技術(shù)。在長江經(jīng)濟帶，下游地區(qū)對上游的綠色產(chǎn)業(yè)扶持、重大生態(tài)工程幫扶建設(shè)、資金技術(shù)人才援助等都是多元化補償方式的有益探索。”
赤水河為長江上游支流，在云、貴、川3省接壤地區(qū)。目前，赤水河流域正在推行跨省生態(tài)補償創(chuàng)新機制，下一步將在市場化補償方式方面進行積極探索。比如，鼓勵企業(yè)租用農(nóng)戶土地，實行土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。既能減少農(nóng)藥化肥施用對環(huán)境的污染，同時又能提高百姓收入，達到多贏的目的。
“中央財政就像種子資金，發(fā)揮杠桿作用，讓中央資金在政策允許范圍內(nèi)撬動社會資金參與生態(tài)補償。”劉桂環(huán)建議，應建立長江流域產(chǎn)權(quán)交易市場，大力推進再貸款、貼息、擔保、政府參與的綠色基金投資等綠色投融資方式與生態(tài)補償相結(jié)合，使生態(tài)補償向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化融資機制轉(zhuǎn)變。
姚瑞華表示，隨著國家“水十條”的深入實施、環(huán)境損害以及離任審計等管理制度的出臺，11省（市）在加強長江流域保護上只能做“加法”和“乘法”，不能做“減法”和“除法”，只能加快，不能變緩，長江流域水質(zhì)只能變好，不能變差，這是最基本的環(huán)境質(zhì)量底線要求。
“沿江11省（市）只有吸引社會、企業(yè)、銀行等各方面資金參與到長江流域保護中，實行從山頂?shù)胶Ｑ蟮恼w布控、系統(tǒng)治理、綜合施策、統(tǒng)籌推進才能取得實效。生態(tài)補償機制既是一種上下游間的利益協(xié)調(diào)機制，更為上下游間、東中西部間搭建了聯(lián)防聯(lián)控、流域共治、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的合作平臺，對于促進長江流域生態(tài)環(huán)境保護工作具有重要意義。”姚瑞華說道。
其實，不管何種補償都只是形式，最終目的是為了促成水質(zhì)改善。隨著長江經(jīng)濟帶各省市生態(tài)保護紅線的劃定，通過不斷探索和創(chuàng)新生態(tài)補償方式，不斷提升區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力，真正實現(xiàn)“同飲一江水，共抓大保護”。
國際案例
根據(jù)國際流域生態(tài)保護與環(huán)境管理經(jīng)驗，似乎可以找到與中國開展大江大河流域生態(tài)補償實踐相似的關(guān)鍵點和政策著力點。因此，本版以歐洲、美洲和澳洲的幾個典型流域為例，總結(jié)了以水污染治理為背景的歐洲模式、以流域綜合開發(fā)為背景的美洲模式和以水市場化改革為背景的澳洲模式，供開展國內(nèi)大江大河流域生態(tài)補償實踐參考。
歐洲模式——易北河流域
易北河流域生態(tài)環(huán)境管理主要集中在防洪、預警機制的建立、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、監(jiān)測方案的制定、國際管理計劃制定及公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
易北河流域的生態(tài)補償方式主要依賴政府的公共財政支付。易北河地跨德國和捷克，自1990年簽署易北河保護公約，兩國政府均以財政公共支付手段進行撥款，用以對河流生態(tài)環(huán)境的保護以及對保護水源上游的資金補償。
易北河流域的生態(tài)補償具體標準通過一整套復雜的計算獲得，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式主要有兩種： 一是扣除了劃歸各州銷售稅25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標準計算，以補助金的形式直接撥給貧困地區(qū)。目前生態(tài)補償金的來源主要由財政貸款、研究津貼和排污費組成。
美洲模式——田納西河流域
為擺脫困境，田納西河流域采取了以下措施，才獲得了經(jīng)濟與環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。一是制定《田納西河流域管理局法》。明確授權(quán)TVA（田納西河流域管理局）可以進行土地買賣、植樹造林等任務，確保了TVA各項活動有法可依；二是編制流域綜合規(guī)劃。TVA結(jié)合流域資源和開發(fā)狀況分階段制定主要工作目標和任務，為流域自然資源科學開發(fā)提供依據(jù)和原則。
經(jīng)驗挖掘：
田納西河流域生態(tài)補償最顯著的特點就是其生態(tài)補償金來源廣泛，一部分來源于電力、航運和水利獲得的盈利，一部分來源于利用生態(tài)項目通過上市融資和向銀行貸款等方式，吸收的社會資金以及外國資金。
其生態(tài)補償支付方式有直接支付和間接支付兩種方式。為減少土壤侵蝕，田納西河流域委員會直接對流域周圍的耕地和邊緣草地的土地擁有者進行直接生態(tài)補償；撥付科研專項基金進行高效化肥研究，向流域內(nèi)農(nóng)民進行推廣，減少因化肥施用引起的水污染，提高產(chǎn)出增加了農(nóng)民收入，間接對農(nóng)民進行了生態(tài)補償。
澳洲模式——墨累-達令河流域
墨累—達令河流域生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗主要集中在立法制定、規(guī)劃編制、監(jiān)測與評估、公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
由于墨累—達令河流域水資源的立法相對完善，市場發(fā)育也比較成熟，流域生態(tài)補償帶有典型的市場特征。
澳大利亞實行水分蒸發(fā)信貸交易：流域因為伐木過度，造成了環(huán)境的破壞，水分蒸發(fā)信貸制度要求下游的農(nóng)場主和受益者按一定的價格支付資金給上游，用于上游地區(qū)的植樹造林。
實行水權(quán)交易：在確保環(huán)境生態(tài)用水的前提下，針對不同用途的水分別制定詳細的水權(quán)交易程序和規(guī)則等開展水權(quán)交易，允許自組織的私人水權(quán)交易。
澳大利亞聯(lián)邦政府會通過轉(zhuǎn)移支付等財政手段，對地方政府與農(nóng)戶進行直接補貼，例如聯(lián)邦政府為土地關(guān)愛計劃所提供的自然遺產(chǎn)信托基金。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心劉桂環(huán) 馬婭供稿
國內(nèi)案例
2016年，上下游相關(guān)省（區(qū)）聯(lián)合監(jiān)測結(jié)果表明，新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等流域水質(zhì)總體達到上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的目標要求。新安江流域多年保持在Ⅱ類水質(zhì)左右，富營養(yǎng)化的趨勢得到遏制，水環(huán)境逐步改善，為其他跨省流域建立生態(tài)保護補償機制提供了示范；汀江—韓江、九洲江、東江流域省界斷面總體達到Ⅲ類水質(zhì)；引灤入津流域水質(zhì)由Ⅳ類向Ⅲ類好轉(zhuǎn)。
試點工作促進了上下游省份間橫向溝通協(xié)調(diào)，初步建立了上下游聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動、聯(lián)合治污等長效工作機制。
新安江
作為全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點，2012年首輪生態(tài)補償試點正式實施，中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質(zhì)“約法”，共同設(shè)立環(huán)境補償基金。首輪的3年（2012~2014年）試點期間，新安江水質(zhì)保持為優(yōu)，浙江千島湖富營養(yǎng)化問題得到改善。
接著，安徽、浙江兩省簽訂新一輪的生態(tài)補償協(xié)議。第二輪試點3年（2015~2017年）共補償資金21億元，其中中央資金3年9億元，按4億、3億、兩億退坡方式補助；兩省每年各兩億元。考核指標繼續(xù)以街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮4項指標測算補償指數(shù)P值。補償資金實行分檔補助，體現(xiàn)好水好價。具體為：若P≤1，浙江省補償資金1億元；若P>1，安徽省補償浙江省1億元；若P≤0.95，浙江省再補償1億元。不論上述何種情況，中央財政補償資金全部撥付給安徽省。
九洲江
2016年3月21日，粵桂兩省區(qū)政府在環(huán)境保護部、財政部召開的部分省份流域上下游生態(tài)補償機制建設(shè)工作推進會議上，簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。根據(jù)補償協(xié)議約定，協(xié)議有效期為2015~2017年，期間廣西、廣東兩省區(qū)共同設(shè)立九洲江流域水環(huán)境治理補償資金，各出資3億元，中央財政依據(jù)考核目標完成情況確定獎勵資金，專項用于九洲江流域水污染防治工作。廣西如果能全面完成《補償協(xié)議》約定的污染治理目標任務，將獲得中央9億元的專項資金支持。
東江
2016年10月19日，財政部、環(huán)境保護部在江西省南昌市舉行東江流域上下游橫向生態(tài)補償機制協(xié)議簽署儀式。江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。
根據(jù)協(xié)議，生態(tài)補償期限暫定3年，跨界斷面水質(zhì)年均值須達到Ⅲ類標準水質(zhì)達標率并逐年改善。廟咀里、興寧電站兩個跨省界斷面成為考核監(jiān)測斷面。同時，兩省聯(lián)合開展篁鄉(xiāng)河、老城河兩個跨省界斷面監(jiān)測評估。贛粵兩省共同設(shè)立東江流域水環(huán)境橫向補償資金，兩省每年各出資1億元，分別依據(jù)考核目標完成情況撥付資金。中央財政依據(jù)考核目標完成情況確定獎勵資金，中央資金撥付給東江源頭省份江西，專項用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護。
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