本周起，江蘇省人大常委會(huì)水污染防治法執(zhí)法檢查開(kāi)始實(shí)地抽查，這標(biāo)志著此次執(zhí)法檢查進(jìn)入了新的階段。
上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)展水污染防治法執(zhí)法檢查，是省人大常委會(huì)今年監(jiān)督工作的重中之重。此前，3個(gè)執(zhí)法檢查組分赴南京、無(wú)錫等6市直接檢查，聚焦現(xiàn)行法律法規(guī)貫徹實(shí)施，實(shí)地查看137個(gè)單位和項(xiàng)目，其中隨機(jī)抽查71個(gè)點(diǎn)位，查出了87個(gè)具體問(wèn)題，引起不小震動(dòng)。守護(hù)碧水清流，“法律巡視”動(dòng)了真格。
發(fā)揮“利劍”作用，突出“法律巡視”特點(diǎn)
去年5月7日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)在全國(guó)人大常委會(huì)大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：人大執(zhí)法檢查就是“法律巡視”，是行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)、保證法律得到有效實(shí)施的一把“利劍”。
今年4月—6月，全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)水污染防治法貫徹實(shí)施情況開(kāi)展檢查，江蘇是全國(guó)人大常委會(huì)直接檢查的8個(gè)省份之一。由此，江蘇先行開(kāi)展省內(nèi)自查，“法律巡視”讓省人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作上半年就進(jìn)入“小高潮”。
此次檢查定位“法律巡視”，突出依法監(jiān)督，圍繞2017年新一輪修改的水污染防治法，更多地關(guān)注法律制度的落實(shí)情況和執(zhí)法守法方面存在的問(wèn)題。檢查發(fā)現(xiàn)，我省水污染防治工作雖取得了階段性成效，但水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是政府部門(mén)一些法定的重要監(jiān)管制度未執(zhí)行到位。
如污染防治法規(guī)定，要嚴(yán)格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染。但問(wèn)題匯總顯示，工業(yè)企業(yè)廢水排放、工業(yè)集聚區(qū)污水處理設(shè)施運(yùn)行問(wèn)題仍然突出。如南京某企業(yè)私設(shè)暗管，向長(zhǎng)江偷排廢水，影響惡劣，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。徐州市某鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)一些小企業(yè)廢水直排河道，造成水體黑臭，可能直接影響大運(yùn)河水質(zhì)。省人大常委會(huì)環(huán)資城建委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，沿江地區(qū)一些地方“散亂污”企業(yè)整治不到位，結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)依然艱巨。
城鄉(xiāng)污水處理現(xiàn)狀也不容樂(lè)觀。法律要求，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，提高城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率。但此次檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方城市雨污分流不徹底，地下管網(wǎng)老舊，跑冒滴漏嚴(yán)重，污水全收集、全處理尚未實(shí)現(xiàn)；一些地方治理黑臭水體甚至主要靠放水沖涮。村鎮(zhèn)污水處理廠則普遍存在“吃不飽”現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠日均進(jìn)水量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)處理能力，污水處理廠成為“無(wú)水處理廠”。參檢的省人大常委會(huì)決策咨詢專家認(rèn)為，主因是污水收集管網(wǎng)建設(shè)最后“一公里”未打通，有的從開(kāi)建就缺乏合理規(guī)劃引領(lǐng)、可靠技術(shù)支撐和長(zhǎng)期運(yùn)維保障。
上述問(wèn)題不少是檢查組在事先摸排后，直奔工業(yè)企業(yè)、河湖岸堤、飲用水源地等問(wèn)題點(diǎn)位隨機(jī)抽查而來(lái)。為不走過(guò)場(chǎng)，此次檢查創(chuàng)新頗多。除常規(guī)性聽(tīng)取匯報(bào)，還分類型召開(kāi)五級(jí)人大代表和基層執(zhí)法人員、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)24場(chǎng)次，并與重點(diǎn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行個(gè)別交談。檢查后，又不打招呼“回頭看”，督促各地即行即改，還委托第三方開(kāi)展全面評(píng)估。
值得一提的是，此次檢查提前廣而告之多種舉報(bào)方式，已收到群眾舉報(bào)136件次。在常州檢查時(shí)，有群眾現(xiàn)場(chǎng)向檢查組舉報(bào)家門(mén)口的污染，并稱曾屢次向上反映均無(wú)回應(yīng)。檢查組檢查時(shí)，也遇到少數(shù)基層執(zhí)法人員對(duì)群眾每天都感受到的水環(huán)境問(wèn)題視而不見(jiàn)，甚至文過(guò)飾非的情況。“一些制度從制定到落實(shí)都存在形式主義官僚主義的現(xiàn)象，特別是一些地方河長(zhǎng)制既虛又空的做派亟待糾正。”檢查組負(fù)責(zé)同志說(shuō)。
法定職責(zé)落實(shí)難事有出因
此次查出的87個(gè)具體問(wèn)題，背后有共性原因。檢查組認(rèn)為，這體現(xiàn)了一些地方、部門(mén)和單位對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想，特別是“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念沒(méi)有學(xué)深悟透，缺乏推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，對(duì)粗放型發(fā)展的路徑依賴還沒(méi)有從根本上改變。
理念上的欠缺體現(xiàn)在工作的方方面面，總體控源規(guī)劃的缺失是主要問(wèn)題之一。依據(jù)法律，有關(guān)市、縣地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃。但檢查中發(fā)現(xiàn)，有些地方?jīng)]有依法制定相應(yīng)規(guī)劃，有的地方規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等銜接不緊密，可行有效的關(guān)鍵措施制定落實(shí)不到位，規(guī)劃應(yīng)有的引領(lǐng)約束作用難以有效發(fā)揮。參加檢查的省人大常委會(huì)決策咨詢專家還表示，一些水環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)劃，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局規(guī)劃滯后于發(fā)展需求，有的雖建了，但與地方實(shí)際脫節(jié)。
規(guī)劃不僅有缺位，落實(shí)亦有短板。如采取措施使水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)按期達(dá)標(biāo)是有關(guān)市、縣級(jí)人民政府的法定責(zé)任，但不少基層政府和企業(yè)對(duì)水環(huán)境治理新技術(shù)、新模式關(guān)注和應(yīng)用不夠，治污專業(yè)化水平不高。有的地方治水不能因地制宜，農(nóng)村改廁工作不配套，農(nóng)村生活污水處理照搬城市集中式處理方式。“沒(méi)有形成符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)、為農(nóng)民群眾所接受的、既經(jīng)濟(jì)節(jié)能又可行管用的路徑和模式。”省人大常委會(huì)常務(wù)副主任陳震寧說(shuō)。
治水措施難落實(shí)，投入不足也是重要原因。實(shí)地檢查報(bào)告分析認(rèn)為，一方面，不同層級(jí)政府之間環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分有待進(jìn)一步明晰；另一方面，一些地方政府資金安排不到位，使用績(jī)效也不明顯。同時(shí)，有的企業(yè)水污染防治積極性不高，投入明顯不足，環(huán)境成本沒(méi)有“內(nèi)部化”。
隨機(jī)檢查時(shí)，檢查組還多次遇到河長(zhǎng)“查無(wú)此人”“不是我的責(zé)任”、河長(zhǎng)電話是無(wú)人值守的固話、公示牌關(guān)于河長(zhǎng)職責(zé)的表述流于寬泛等情況。而水污染防治法明確要求，省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)治水工作。但一些地方的實(shí)際做法是“上下一般粗”，不同層級(jí)的河長(zhǎng)責(zé)任沒(méi)有按要求逐層逐級(jí)細(xì)化，實(shí)際操作層面無(wú)法具體落實(shí)，河長(zhǎng)制徒因此具形式、沒(méi)有實(shí)際效用。一些地方的治水現(xiàn)狀還表明，“九龍治水”問(wèn)題仍未徹底解決，某些領(lǐng)域存在監(jiān)管真空，聯(lián)動(dòng)治水整體合力沒(méi)有真正形成。
配套法規(guī)立法進(jìn)程需提速
動(dòng)了真格的檢查，給一些地方震動(dòng)頗大。記者獲悉，不少查出問(wèn)題的整改工作已在推進(jìn)中，有的已初見(jiàn)成效，并轉(zhuǎn)入常態(tài)治理。經(jīng)與各地座談交流，認(rèn)真梳理查出問(wèn)題，檢查組也感到，水污染防治相關(guān)配套法規(guī)立法進(jìn)程需提速。
“我省雖然分領(lǐng)域、分流域制定了一些水污染防治配套法規(guī)，但省級(jí)層面綜合性水污染防治條例還未出臺(tái)。”省人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在相關(guān)法規(guī)規(guī)章和政策標(biāo)準(zhǔn)體系中，排污許可制度與標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、總量控制制度的關(guān)系沒(méi)有完全理順，客觀存在水環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制不夠嚴(yán)密，生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)規(guī)定不夠健全，船舶污染防治有關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，信息公開(kāi)和公眾參與規(guī)定不夠完善等諸多問(wèn)題，“配套法規(guī)體系方面的缺位和短板直接影響了水污染防治法在我省的全面有效實(shí)施”。
“我們將以檢查為契機(jī)，加快我省水污染防治綜合性條例的立法步伐。”陳震寧說(shuō)，將督促省政府有關(guān)部門(mén)抓緊起草條例草案，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)上位法的各項(xiàng)規(guī)定，促其盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法程序。
省人大常委會(huì)也將結(jié)合這次執(zhí)法檢查的情況，系統(tǒng)梳理我省現(xiàn)有水污染防治相關(guān)法規(guī)，適時(shí)修改完善，加快形成完備的、具有江蘇特色的法規(guī)體系。
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