去年12月23日，廣州市立下河涌治理軍令狀，一年半內投入486億治水的豪氣全國轟動，被媒體稱為“一天投入一個億”的治水行動。
豪氣干云的開頭之后，5個多月來，廣州河涌整治行動陷入一片沉寂。有網民納悶：難道治水行動這么快就偃旗息鼓了?
實際上，一場“暗戰”正在平靜的水面下進行著。如同不少重大公共工程一樣，廣州河涌整治行動也陷入了征地拆遷“持久戰”。
征地拆遷已經不僅關乎治水，也考驗著一座城市的法治程度和文明指數，更是一個拷問社會的問題，關于如何“擺平”公權與私權的關系。
為了在明年亞運前完成河涌水環境綜合整治，廣州必須與今年9月之前基本完成相關征地拆遷工作。在這個靜悄悄的黎明里，潛伏著大與小的博弈、公與私的爭論、情與法的躊躇……
“賭博心理”VS討價還價
“一畝地要價一棟別墅”
廣州市治水辦專家鄭航桅說，治水最難的不是技術，而是征地拆遷。廣州可以借鑒國際國內很多成功的治水經驗，但短時間內進行如此大規模征地拆遷，廣州只能“先行先試”。
廣州全市河涌有121條，總長388.52公里。一般來說，河涌兩側6米以內是“截污紅線”，要敷設截污管道，因此河涌兩側6米內的建筑無論是否違章一律拆除。僅廣州中心城區最主要的20條河涌，其“6米必拆范圍”內的建筑面積就達到80萬平方米。此外，污水處理廠、人工湖、調水補水工程都涉及大量的征地拆遷，拆遷總量難以統計。
征地拆遷在農村遭遇搶種風。白云區大朗村，這里是石井河污水處理廠進場總管必經之地。今年1月，廣州市治水辦工作人員到村里悄悄進行實地勘察，敏感的居民望風而動，知道這里即將征地，馬上在征地范圍內種滿了密密麻麻的桃花樹和細葉榕樹苗。
在農用地征地補償中，按照青苗補償辦法，菜地每畝補償3000元左右，而樹木則是按棵補，最高每棵可以補貼2000元，如果這樣算下來，一畝地要補償500多萬元。
5月中旬，記者再次來到大朗村，發現菜地里的樹苗已經長出郁郁蔥蔥的葉子。對此，大朗村的村民直言不諱：“都是為了多弄一點賠償款。”村民黃某說，鄰村白云湖征地拆遷，每畝菜地獲得10萬元征地補償款，凡是家里征了地的都發了財。
“但是誰知道他們這次對樹苗補不補呢？”村民徐叔不像村里的年輕人那么樂觀。他聽說，治水辦的人來勘察的時候已經拍了照片，證明這些地之前是菜地，并且聲明不會對之后種植的樹苗進行補償。徐叔說：“現在就當是賭博了，賭贏了就可以賺很多！”
那邊廂，市治水辦抱怨村民要價過高。一位官員說：“有的村一畝地要價幾百萬元，等于征一畝地要補一棟別墅！”
白云湖是廣州規劃中最大的人工湖，該湖建成后將引北江水補充石井河，改善石井河黑臭的現象。但目前白云湖的征地也陷入膠著狀態，該湖征地拆遷涉及石井河上游十多個經濟聯社。先簽約的幾個經濟聯社達成的補償標準低，后簽約的標準高，這樣一來先簽約的又不干了，還沒簽約的經濟聯社則在觀望中……
城區征地同樣不易。據了解，廣州市國土房管局2004年曾經制訂過廣州市8個中心城區的最低補償標準，但目前廣州市的房價比2004年已經翻了1倍。評估機構的評估價又往往與居民的心理價位有差距，導致居民與政府協商時有一種不信任感，這無疑為協商制造了障礙。
越秀模式VS海珠模式
利益引導和行政協調“兩條腿走路”
一位參與治水的官員對記者說：“我看到街上的報紙封面都打出標題，說越秀區治水征地每平方米補1.3萬元，我的反應就是：‘哎呀！這會不會抬高全市的征地補償標準？會不會鼓勵某些人漫天要價？’”
目前，廣州市河涌整治征地拆遷工作基本交由各區分頭進行，而進展較快的兩個區分別是越秀區和海珠區，然而兩區推動征地拆遷工作的方式卻略有不同，分別形成了“越秀模式”和“海珠模式”。
越秀區東濠涌在古時曾是廣州的護城河，如今卻是幾近干涸的半封閉水溝。為加快東濠涌等河涌的征地拆遷，今年3月19日，越秀區出臺《越秀區河涌綜合整治沿線房屋拆遷補償細則》，規定住宅拆遷補償低于8000元/平方米；同時，只要業主在今年7月31日之前搬遷并交出被拆遷房屋，按照相關標準，就可獲得最高每平方米13360元的補償。#p#分頁標題#e#
最近記者在越秀區回訪時了解到，從3月19日政策出街后至今的55個工作日內，該區已有576戶拆遷戶簽訂了補償協議。許多居民表示，為了得到高額補償，會盡力在期限之內交出房子。
業主們獲得的將是高額補償。記者在越秀區建設局看到一份已簽訂的拆遷補償協議：該房屋面積約56平方米（住宅、框架結構），房屋補償價為50.12萬元，按期搬遷獎勵25.45萬元，房屋搬遷費、有線電視等其他費用8600元，總補償價約76萬元。業主獲得的補償款足夠其在相近地段購買樓齡更短的二手房（東濠涌沿線被征地住宅樓齡多在20年，而均價僅6000元左右）。
越秀區征地拆遷以“利誘”取得破局，代表了征地拆遷中的一種思路——征地拆遷其實就是利益問題，老百姓能獲得越好的利益，征地拆遷也就越順利。但越秀區的做法也引起了一些爭議。
越秀區有關部門解釋說，8000/平方米的補償標準符合目前越秀區房價的現狀，而適當的鼓勵措施也是為治水爭取寶貴的時間。滿堂紅地產研究部總監龍斌從地產專業人士的角度指出，在征地拆遷中，被拆遷方實際上一直處于弱勢地位，越秀區的案例其實是為今后重大項目征地拆遷提供了一個大方向，即公共利益與個人利益需要找到“合理的平衡點”，政府應該聘請公正的機構評估房價，以此保障居民的利益。
而海珠區的征地拆遷則體現了較高的行政能力和協調能力。該區征地拆遷最高補償標準為3700元/平方米。其中，康樂涌是海珠區最主要的污染河涌之一，4月中旬海珠區政府已經于康樂村周邊村達成征地拆遷協議。
過程中也有阻力。比如鳳陽街道的拆遷戶普遍存在觀望心態，街道工作人員選出兩戶最容易“突破”的居民，率先迅速簽訂征地拆遷補償協議，有了這兩戶做“先例”，其他居民也紛紛簽訂了協議。南洲街道則出現了抵觸心理較強的被拆遷戶，街道于是發動其親朋好友、村社領導進行耐心勸說，最終使同意簽約。
有專家指出，“越秀模式”代表的“利益引導”，和“海珠模式”所代表的“行政協調”其實是一枚硬幣的兩面，一個人的兩條腿。一方面，利益補償標準越來越市場化、補償機制越來越規范化是必然的趨勢；另一方面，征地拆遷仍然是國家行為而非土地買賣，因此行政協調也必不可少。只不過，利益引導耗費資金成本，而行政手段往往耗費時間成本。
公權VS私權
先行先試探索法律解決途徑
在利益引導和行政協調之外，廣州治水征地拆遷也在尋找法律救濟途徑。廣州市法制辦成立了由30名優秀律師組成的顧問團，顧問團的其中一項任務，就是為治水征地拆遷提供法律顧問服務。
針對征地拆遷過程中搶種事件頻發的問題，前不久廣州市法制辦專題做出研究，建議各區在征地之前對地塊現狀進行拍照或攝影取證。根據廣州市政府2008年底發布的《關于加快推進河涌綜合整治和污水處理工程建設的通告》(穗府[2008]53號)第六條規定：“本通告發布之日起，對建設工程用地范圍內的新建建（構）筑物和建（構）筑物的擴建部分以及新栽種的植物不予補償。”
通過這一方法廣州已經成功化解數起搶種事件。車陂涌的氮肥新村污水管道工程，在污水管道必經路段，被棠東村在僅有的1429平方米施工用地上搶種了10637棵經濟樹木。村民每畝征地補償款要價三四百萬元，但最后接受了政府的補償：每畝補償20萬元。
廣東打通律師事務所律師李朔對此提出了一種補充意見。他認為，在自留地上種植什么品種的作物是農民的權利也是自由。如果要認定某些作物是搶種的，不在補償范圍，征地部門除了舉證作物種植時間是在征地紅線劃定以后，還要舉證農民確知其農地在征地范圍內而惡意搶種。如果具體征地范圍沒有在村里公示，就不能認定村民是惡意搶種。
這個例子說明征地拆遷的法律困境。李朔指出，我國法律對私有權限沒有明確界定，而行政權力則有各種實施細則，行政權力的可實現性明顯高于私權，造成行政權力侵犯私權的事例時有發生。另一方面，同樣也是因為私有權限沒有法典可依，公私權博弈只能靠協商，以求達成一致意見，除此之外沒有什么法律途徑。“人家有權利開價，政府對此心知肚明，所以不管對方開多高的價都要談。”
廣州市法制辦主任吳明場對此有自己的思考。“我們過于忽視個人權益，確實有侵犯個人合法權益的事情。以‘重慶釘子戶’事件為標志，個人權益得到極大的重視。但這也容易從一個極端走到另一個極端。公共權力凌駕于個人權益，這肯定是不行的；但如果個人權益極度膨脹，社會就沒有發展。”#p#分頁標題#e#
吳明場指出，國務院《城市房屋拆遷管理條例》中保留了政府“行政強拆”的權利，但近年來廣州很少使用行政強拆，只把它作為最后的手段。這體現出廣州運用行政手段非常慎重，但很多重大工程進展困難重重。“上海市每年行政強拆有1000多宗，南京市每年也有上百宗。 ”
廣州大學法學院副院長劉興桂教授指出，行政強拆等強制手段政府應當慎用。現階段公權與私權的博弈仍然表現為政府強勢，《物權法》對私有權限的界定很抽象，正好說明了這一點。他呼吁政府在覺得過程中多讓民眾參與，避免“濫用公權”。
訪談
廣州大學法學院副院長劉興桂建言
討價還價“信”為先
擺平拆遷慎用“強”
記者：在公共工程的征地拆遷中，政府與居民難以就補償標準達成一致，而《土地管理法》中也缺乏實施細則，比如沒有明確評估是否應當由政府和居民共同聘請第三方機構。您認為法律在這方面應當如何進一步完善？
劉興桂：土地房屋征收主要是基于《土地法》和《物權法》的規定，但細則是各地政府制定的，各地政府出臺的政策、辦法決定了征地拆遷、補償標準、補償談判程序等。當然，出現分歧時由第三方評評估機構評估以確定參考標準已成慣例，但問題是評估機構往往也會依據地方政府的文件，所以被拆遷人不滿意的多，這也是為什么很多糾紛到了法院還得再評估的原因。
我認為，完善的方向在于：地方應及時修改相關補償標準，最好與每年的經濟統計數據掛鉤，此外成立評估專家委員會，對初次評估不服的，可以從專家庫中選專家進行復評。再不服，可以走仲裁或訴訟途徑。完美的辦法是沒有的，但這一程序可以緩解或消除一些糾紛。
記者：目前城市征地拆遷仍是國家行為，政府保留有行政強拆的權力，但是近年來廣州很少使用這種手段。您對此怎么看?
劉興桂：行政強拆雖效率很高（避免了漫長的訴訟、執行過程），但合法性還是存在問題。另外，考慮社會穩定和行政管理部門的責任，行政強拆還是少用為妙，但如涉及公共應急事件和公共安全（如抗洪、救災、重大政治軍事外交經社會管理需要）等重大問題，也是可以用的，政府不要從一個極端（積極作為）轉向另一個極端（不作為）。
記者：在廣州市的征地拆遷中，出現了不少搶種現象，農民希望以此獲得高補償。《土地管理法》規定，農用地征地仍然按照年平均畝產值的倍數計算，但城市內農用地的實際價值早已不是用畝產值可以衡量的。有官員呼吁農用地與國有土地“同地同價”，您認為這在法律上有什么實現的路徑?
劉興桂：我認為農用地價值評估也可以突破平均畝產的限制。我國土地的分類制度把農地和建設用地區分開來，其實這是一個半邊道理：給農民補償時時按農地，出讓拍賣時賣的卻是建設用地的價。我認為法律上可以設立商業征拆應按土地市場評估價值進行補償的方式，但公共建設項目征拆不宜如此規定。
記者：有人說“重慶釘子戶”事件發生后，公眾過分注重個人利益，漠視公共利益，漫天要價和搶種搶建就是例證。您認為當前公眾和政府對于公權與私權的認識有什么變化？
劉興桂：一些議論是沒有道理的，現在還是政府強勢。公共利益的認識和界定是一個法律問題，更是一個政治的和社會的問題，主動權還是在政府手上，立法上《物權法》規定只能如此抽象，法律有限而生活無限。政府應當建立決策的民主參與和科學決策的程序，不要看著地圖就劃出征拆范圍，要聽取意見，尊重私權，尊重多數人合理意見，科學論證，拋棄局部和部門利益、短期利益考慮，并履行法定的、公開的程序進行，容許相對人異議、抗辯或選擇訴訟等其他救濟途徑。一定要克服“公權無限”的舊有觀念，沒有法律依據和人民支持的公權行使很容易蛻變為“濫用公權”。
本報記者 曾妮
中心城區治水征地進展
越秀
廣州中心城區越秀區到明年將完成四大河涌綜合整治工程。今年3月中旬，《越秀區河涌綜合整治沿線房屋拆遷補償細則》正式出臺。從3月19日政策出街后至今的55個工作日內，已有576戶拆遷戶簽訂了補償協議，相當于每天新增10戶拆遷戶簽訂協議。
海珠
至2010年，海珠區將完成7條主要河涌、2條一般河涌的綜合整治，總長達32.2公里;興建蓄洪補水人工湖（海珠湖）1個；水浸街治理65處等。目前，海珠治水任務已完成近三成。其中，黃埔涌和龍潭涌綜合整治工程已基本完工，西碌涌、石榴崗河、磨碟沙涌整治已進場施工；琶洲涌整治工程正在進行施工招標；康樂涌、赤沙涌、北濠涌綜合整治工程正在進行初步設計，計劃6月底前全部進場施工。海珠湖正在組織勘察設計招標工作，計劃6月底前穩定設計方案。
荔灣
荔灣列入本次整治的共30條，12綜合整治河涌方面：花地河、大沙河綜合整治工程已基本完工，其余10條主要河涌的選址意見書已全部批出，目前正在辦理用地預審。#p#分頁標題#e#
荔灣已于今年1月份起全面開展對調水補水項目、主要河涌、一般河涌施工用地范圍的征地拆遷摸查工作，并著手征地拆遷各類手續的辦理。目前大部分主要河涌的征地拆遷概算已經審核，所有河涌正在進行動遷，其中已有7條河涌共簽訂了70多戶拆遷補償協議。目前具備條件正在進行施工及推進的項目有14項。荔灣區農水局稱，有些河涌不需征地拆遷，而是從村里借地，等施完工后再恢復原貌。
天河
天河區共有5條河涌整治任務，主要以車陂涌為主，車陂涌全長25.4公里，從南至北貫穿整個天河區，全線大部分沒有進行整治，未整治長度為全區之最，占用河道河岸建筑物為區內河涌之最，保護人口為區內河涌之最，灌溉面積為天河區河涌之最。
目前，該涌的征地拆遷已完成66%，已簽訂征地拆遷協議56份，其中，征地385.17畝，借地17909.02平方米，拆除房屋29650.18平方米，完成投資16,597萬元。其余4條河涌，即譚村涌、程界涌、棠下涌和深涌四條河涌目前正在進行征地拆遷摸查工作。
白云區
大坦沙、江高石井、龍歸、竹料污水處理系統已簽訂征地拆遷協議471份，總面積（征地373.69畝，借地6488006平方米）。已支付征地拆遷款4.683579億元。目前已完成征地拆遷計劃85%。
獵德污水處理系統已簽訂征地拆遷協議55份，總面積（征地163.77畝，拆遷86321.97平方米），已支付征地拆遷款3.38599083億元，預計總支付5.4億元。目前已完成征地拆遷計劃68.2%。
黃埔區
截至5月，黃埔區已經簽訂征地拆遷協議面積達到65000平方米，已支付征地拆遷款208億元。
閆業偉 劉靜 胡良光 陶達嬪 姚藝曲
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