當PPP成為年度熱詞，在人們的概念里“公私合營”就是政府與私人資本的合作。但是相比民營資本，我國擁有大量實力雄厚的國企，在需要巨額資金和技術投入的社會公用事業中一直扮演著重要角色。因此，業界普遍認可地方政府與外來的國企之間的合作也屬于PPP。并且，這種形式占據了我國目前PPP應用的80%。
當然，國企亦是獨立的企業法人，也有盈利的要求。政府在公用項目建設中可以為企業提供怎樣的資源、補貼、權益，保障其有一定的牟利空間，也是外來國企與地方政府“牽手”前最為關心的。
近期，中國經濟導報記者詳細了解了銀川供水股權轉讓與增資項目，該項目是銀川市與外來的國企——中鐵一局、天津創業環保合作的PPP項目，從這個項目中，我們既可以看到外來的國企想要什么，也可以看到地方政府在推進基礎公共設施的PPP項目時要注意什么。
政府與國企之間的PPP項目
在PPP模式中，第一個P指的是Public，即“公”，指政府。而第二個P則是Private，即“私”。而在中國，有央企和地方國企的存在。目前我國業界普遍認可的PPP模式，除了政府與純民間資本的合作，也包括與不受簽約政府所直接管控的央企之間的合作。多年從事PPP業務咨詢的大岳咨詢總經理金永祥告訴中國經濟導報記者，“可以說就我國目前7、8千個PPP項目來講，政府與國企合作的占80%。”銀川供水股權轉讓與增資項目就是這種合作模式的成功案例之一。
銀川市自來水有限責任公司曾經是銀川市最大的供水企業，其前身為銀川市自來水總公司，由銀川市國資委持有100%股權。為改革城市基礎設施投融資機制、盤活國有存量資產、探索城市市政公共事業的新模式，銀川市委、市政府規劃和制定了銀川市自來水公司改制重組方案。2009年底，中鐵一局與天津創業環保聯合體中標銀川自來水公司股權轉讓與增資項目，并獲得增資重組后新公司49%的產權。
眾所周知，中鐵一局是一家國內知名的鐵路、公路、地鐵等基礎設施建設大型施工企業，為什么搞起了水務？為什么會和天津創業環保聯合拿下這個城市供水項目？中鐵一局水務部副總經理蓋蕓在在日前由中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會舉辦的“中國PPP沙龍”內部研討會上，娓娓道來該項目的始末。
“中鐵一局是一家經驗豐富、資質齊全的專業化水務環保工程施工總承包企業。”蓋蕓說。“全方位做水務，是中鐵水務的戰略定位。企業改制重組合資經營中可能出現的問題，我們認為也遠遠沒有我們的主營業務——各類重大復雜工程建設項目的總承包管理復雜。”此外聯合體另一家成員——天津創業環保股份有限公司，是中國首家以污水處理為主業的A、H股上市公司。其也涉足城市供水業務，2005年，曾以TOT模式運營了云南省曲靖市城市供排水總公司供水能力20萬立方米/日，具有一定的城市供水運營管理業績和經驗。
蓋蕓告訴中國經濟導報記者，對投資人而言，銀川供水項目本身存在一定的缺陷，如項目初期供水規模小，資產和人員規模大，運營成本高、效率低。且投資人不控股、難以有效控制合資公司經營管理，后續的體制改革、機制轉換和效率提升難度較大，而且投資人不能實行財務并表形成經營業績。此外，由于國內的一些城市水務項目實現了高溢價轉讓，吊高了政府決策層的胃口，溢價轉讓的期望值普遍較高。這樣，使許多企業望而生畏，對供水項目參與熱情不高。在后續的合同制定中，中鐵一局針對此，逐一設計了合同條款，保障自身利益。
此外，該項目也有著特殊的交易背景。一來，2008年爆發了國際金融危機，國內外一批企業資金鏈緊繃，不得不“捂緊錢袋子”、“抱團過冬”，業內企業參與能力、積極性和市場活躍度大大降低。二來，此前一些城市的水務項目高溢價轉讓在業內引起熱議和爭論，政府對水務項目尤其是供水項目引進外資心存疑慮，對股權轉讓堅持政府控股。境內外許多企業也知難而退，參與者少。這些綜合的因素為中鐵一局做出參與競標的決定提供了條件。
政府一定不能開空頭支票
金永祥對中國經濟導報記者說，銀川水務項目取得圓滿成功，主要原因是運作規范。政府和企業的關系回歸到合同關系、一般的民商法律關系。政府具有良好的契約精神，企業參與的積極性才會提高。“過去數年一些地方政府在推PPP項目時，單純把這些項目當成政府的融資工具，為了吸引社會資本參與就開出一系列‘空頭支票’，后期執行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。
在成功中標后，中鐵一局與天津創業環保聯合體與國資委、建設局和其他相關部門簽訂了多項合同文件。包括《股權轉讓與增資協議》、《特許經營協議》、《合資經營合同》、《合資公司章程》等。在保障社會資本自身利益方面，也有明確的規定。例如，關于水價調整的規定。雙方特許經營協議約定，當供水累計單位總成本增加或降低超過10%時，甲方應協助政府按國家相關規定啟動調價程序。從調價程序啟動（合資公司提出成本監審申請）之日起到完成調價程序（通過調價決定日）的時限不超過1.5年，對于因特殊情況不能及時完成調價程序并給乙方造成損失的，作為一般補償事件，由甲方給予乙方補償。
金永祥呼吁，在供水項目的PPP運行上，水價是關鍵因素。而水價的調整涉及民眾的接受程度，往往說易行難。為了提供更好的公共服務，價格應該回歸到和成本相對應的水平上。
前5年甲方將享有的分紅讓渡給乙方也是合同中的一項規定。鑒于本項目資產和人員規模大、供水規模小，供水效率低，近10萬噸/日的工業自備井關閉的期限為5年等因素，政府做出了“甲方將其在合資公司成立5年（2011~2015）內在合資公司享有的分紅讓渡給受讓方”的承諾。2011~2013年的紅利分配，已按上述約定兌現。
建緯（北京）律師事務所主任譚敬慧告訴中國經濟導報記者，一個好的模式設計和一個好的合同，不能只維護一方的權益，一定是具有可操作性的、高效的。如果只是一味保障政府的所有權益，那么這份合同只會是“看上去很美”，在操作中各種困難和障礙會接踵而至。
成果顯著
銀川中鐵水務集團這家新的合資公司運行4年有余，取得了可喜的成績。
對于政府而言，盤活了存量資產，實現了國有資產增值。蓋蕓說，改制過程中，較轉讓前的自來水公司凈資產8.8億元增值約1.2億元，增值率14%；其中政府獲得了4億余元現金，有效地保證了其他基礎設施項目的建設。
對于水務公司，企業自我投資能力得到增強，減輕了財政負擔。投資人向合資公司增加資本金1.0億元、公積金2.0億元，大大改善了資產負債結構，降低了財務成本，增強了自我投資發展實力。幾年來，合資公司自行投資1.8億元，擴建水廠、鋪設管網、更新設備、收購民營自來水公司，共計新增供水能力8.5萬噸/日，相當于一個縣的日供水量。
第二，提升了供水服務能力，緩解了用水緊張局面。通過增加項目投資、擴大產能和改進管理、改善服務，提升改善了銀川市供水能力和服務水平。2011年~2013年，日均供水量分別較上一年增長11.5%、5.2%和10.9%。
第三，健全了內部管控流程，提高了運營效率。對于財務報銷、資金撥付，合資公司建立了嚴格的審批程序，不符合制度規定的預算的支出與款項無法報銷和支付。3年多來，公司沒有新進一名員工，供水規模擴大了23.6%，員工總數由當時的1193，減少到目前的957人。2013年職工平均年收入達到53441萬元，比合資前2010年的38422元增長了15019元，增長率39%。
對于投資方而言，蓋蕓介紹，截至今年8月，項目的整體收益率是6%，略高于銀行貸款利息。基于銀川供水量增長的后發優勢和水價改革的預期，日后收益率還會提高。
金永祥表示，在水務項目的PPP運作上，企業對于污水處理項目比供水項目的熱情高很多，這是源于污水處理項目有清晰的邊界，政企雙方的權責容易劃分，并且盈利前景良好。如果在供水項目上，政企雙方能夠操作規范，社會資本投資的供水企業與政府劃清邊界，政府可以建立水價補貼補助機制的具體形式及標準，一樣可以獲得成功。
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