“以人為本，立法為民”。2013年，這是環(huán)境法制建設(shè)傳遞給我們最直觀的感受。
這一年，《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)兩次修改，轉(zhuǎn)為全面修訂進(jìn)入立法規(guī)劃；這一年，“兩高”發(fā)布司法解釋，刑事司法助力環(huán)境執(zhí)法的力度達(dá)到空前；這一年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》出臺(tái)，畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的抓手上升到國(guó)家層面……
這一年，環(huán)境法制建設(shè)日趨完善；這一年，每一次法律法規(guī)的調(diào)整，都不再讓我們感覺距離遙遠(yuǎn)。
因?yàn)橹匾曃覀兊男薹ńㄗh，環(huán)境公益訴訟的主體資格一改再改；因?yàn)榕c我們一起感同身受，環(huán)境污染犯罪降低入罪門檻，懲罰力度加強(qiáng)；因?yàn)樾笄蒺B(yǎng)殖污染已經(jīng)在逐漸影響著我們周遭的生活，國(guó)家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)適時(shí)出臺(tái)……
法制建設(shè)是為社會(huì)發(fā)展提供保障，同時(shí)也在保障身處其中的每一個(gè)人獲得更加優(yōu)質(zhì)的生活。2013年，環(huán)境法制建設(shè)，將更多的視線投入到公眾的關(guān)切之中，讓身處其中的我們感受到了更多的溫暖。
放棄小修小補(bǔ)轉(zhuǎn)為徹底修訂
《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)兩次調(diào)整
由于《環(huán)境保護(hù)法》的重要法律地位，不論大修還是小補(bǔ)，修法的步伐一旦邁開，每走一步都會(huì)引來眾人的關(guān)注與參與。
2013年，《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)兩次修改，有廣為稱贊之處，也有飽受爭(zhēng)議之處。
6月26~29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議舉行，二次審議《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》。
與現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》相比，二審稿增加、刪減和修改的條款高達(dá)59條，主要集中在信息公開、政府責(zé)任、環(huán)境公益訴訟和規(guī)劃環(huán)評(píng)等方面。其中，環(huán)保國(guó)策入法、企業(yè)事業(yè)單位違法排污擬“按日計(jì)罰”、環(huán)保公益訴訟須由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起等內(nèi)容都進(jìn)入了二審稿。
從整體到細(xì)節(jié)之處，二審稿與一審后向社會(huì)公開的征求意見稿以及現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》相比，修正幅度之大幾乎波及每一條款。其中不乏亮點(diǎn)，諸如：環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策首次入法，增加“按日計(jì)罰”制度加大對(duì)違法行為處罰力度，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制推動(dòng)霧霾治理，以及明確環(huán)境公益訴訟制度等都廣受好評(píng)。
除了亮點(diǎn)，也不乏爭(zhēng)議之處。二審稿將環(huán)境公益訴訟主體的資格限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家組織機(jī)構(gòu)，可謂“一石激起千層浪”，引得眾人紛紛吐槽。
一時(shí)間，不僅讓中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)成為眾矢之的，也讓廣大環(huán)保組織大失所望。很多專家、學(xué)者認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定與《民事訴訟法》規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”不符，明顯縮小了公益訴訟主體的資格，是修法的倒退。
當(dāng)下修法，步伐到底應(yīng)該邁多大？究竟是要小修小補(bǔ)，還是大修大改？名稱由“修正”改為“修訂”，三審稿一亮相，即給出人們一個(gè)明確的信號(hào)：大修。
在二審討論的基礎(chǔ)上，10月21~25日，《環(huán)境保護(hù)法》的修改直接進(jìn)入三審程序。三審稿中，增加了九方面新內(nèi)容。包括多處新添了加大財(cái)政資金支持的法條，強(qiáng)調(diào)了地方制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)應(yīng)充分聽取專家意見，賦予環(huán)保部門查封、扣押的權(quán)力，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，建立土壤調(diào)查和修復(fù)制度，鼓勵(lì)使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，加大刑事處罰力度，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任，以及對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行了擴(kuò)編等。
從三審稿的內(nèi)容上來看，雖未做全面修改但增加的內(nèi)容都是二審稿未被采納的。其中，政策環(huán)評(píng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷急灰暈?ldquo;超前”舉措，而這些調(diào)整進(jìn)一步突出了《環(huán)境保護(hù)法》作為國(guó)家環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法的功能。同時(shí)，更多專家學(xué)者建議的內(nèi)容得到采納。
針對(duì)公眾普遍關(guān)心的環(huán)境公益訴訟主體資格問題，三審稿在二審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了相應(yīng)的“擴(kuò)編”，規(guī)定由全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)公益組織提起訴訟。但是，這一條款再次遭到大多數(shù)人的不認(rèn)同，被指忽視了各地區(qū)的差異性。
歷經(jīng)二審三審之后，《環(huán)境保護(hù)法》的修法路程在今年告一段落，四審將于明年進(jìn)行。法律將作何調(diào)整？從當(dāng)前的修法趨勢(shì)來看，順應(yīng)時(shí)代潮流，將修法與改革同步，進(jìn)一步突出環(huán)境基礎(chǔ)法的功能應(yīng)該是一個(gè)方向。
環(huán)保警察隊(duì)伍彌補(bǔ)專業(yè)性不足
河北成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)
涉及環(huán)境犯罪的案件，由公安機(jī)關(guān)治安管理部門受理偵辦，往往由于其專業(yè)性不強(qiáng)、警力不足等原因，常常對(duì)環(huán)境違法犯罪打擊力度不夠、震懾力不強(qiáng)。為了解決這一難題，2013年，河北省創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，成立環(huán)保警察隊(duì)伍為加強(qiáng)打擊環(huán)境違法犯罪找到了新出路。
9月12日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。為加快京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合治理，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。隨后出臺(tái)的河北省大氣污染治理十條專項(xiàng)措施提出，在全省建立環(huán)保警察隊(duì)伍，公安與環(huán)保部門實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。
2013年9月，河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)掛牌成立。總隊(duì)在掌握全省環(huán)境犯罪動(dòng)態(tài)，分析、研究犯罪信息和規(guī)律，擬定預(yù)防、打擊政策；研究擬定全省環(huán)境安全保衛(wèi)工作規(guī)范并負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查落實(shí)；組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)偵辦涉及環(huán)境犯罪的刑事案件，直接查處和偵辦社會(huì)反響強(qiáng)烈、下級(jí)公安機(jī)關(guān)查辦困難的環(huán)境犯罪案件；建立與環(huán)保部門刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的相互銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；參與環(huán)保集中專項(xiàng)整治行動(dòng)；偵辦河北省委、省政府和公安部交辦的影響環(huán)境安全的重大案（事）件等方面將充分發(fā)揮作用。
這種通過抽調(diào)專門力量單獨(dú)設(shè)立省級(jí)公安機(jī)關(guān)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，勢(shì)必將成為公安機(jī)關(guān)打擊環(huán)境污染犯罪的拳頭和尖刀，環(huán)境執(zhí)法的效能也將會(huì)大大提升。之后，河北省各設(shè)區(qū)市、大氣污染重點(diǎn)縣也要組建環(huán)境安全保衛(wèi)隊(duì)伍，提高打擊環(huán)境污染的力度。
2013年，河北省在完善環(huán)境執(zhí)法機(jī)制上進(jìn)行了有益的嘗試，面對(duì)同樣的執(zhí)法難題，面對(duì)同樣嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，這種經(jīng)驗(yàn)值得全國(guó)各地借鑒。
畜禽養(yǎng)殖污染防治有了抓手
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》出臺(tái)
我國(guó)是畜牧業(yè)大國(guó)，但由于我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃，進(jìn)而出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖污染成為我國(guó)農(nóng)業(yè)污染的主要來源。
然而如此重要的領(lǐng)域，法律法規(guī)卻并不完善。除《水污染防治法》等法律的個(gè)別條款涉及了畜禽養(yǎng)殖污染防治，再有就是原國(guó)家環(huán)保總局于2001年專門制定的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》。面對(duì)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)污染形勢(shì)，這些法律法規(guī)的針對(duì)性和操作性明顯不足，難以有效解決當(dāng)前亟須解決的突出問題。
2013年，環(huán)境法制建設(shè)為這些問題補(bǔ)上了短板。
11月11日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，公布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2014年1月1日起施行。《條例》的頒布填補(bǔ)了我國(guó)國(guó)家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)的空白。
《條例》共6章44條，就加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)監(jiān)管做出了系列規(guī)定，包括新改擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目要依法進(jìn)行環(huán)評(píng)；養(yǎng)殖場(chǎng)和小區(qū)報(bào)批建設(shè)的環(huán)節(jié)需要在環(huán)評(píng)文件中明確廢棄物的處理措施；要建設(shè)與其產(chǎn)能規(guī)模相適應(yīng)的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設(shè)施，未建設(shè)、建設(shè)不合格或不能正常運(yùn)行的不允許投產(chǎn)和使用；糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力，嚴(yán)禁隨意處置畜禽尸體等。
以當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)為著眼點(diǎn)，《條例》為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供了充足的法制保障。從扶持畜禽養(yǎng)殖污染防治以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用入手，《條例》對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放作出了嚴(yán)格規(guī)定，要求向環(huán)境排放的必須經(jīng)過處理，且應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家和總量控制指標(biāo)。
作為我國(guó)農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域的第一部法律，《條例》的頒布將大力提升我國(guó)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的整體水平，并成為環(huán)境保護(hù)部門解決畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的有力抓手。
降低入罪門檻
“兩高”發(fā)布司法解釋
解決環(huán)境污染問題，刑事司法手段不能缺位。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)，解決環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認(rèn)定難的問題已經(jīng)迫在眉睫。“兩高”聯(lián)合發(fā)布新司法解釋，一經(jīng)推出即贏得了一個(gè)滿堂彩。
6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合公布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），并于6月19日正式實(shí)施。
《解釋》總共12條，主要規(guī)定了8方面問題：界定了嚴(yán)重污染環(huán)境的14項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；依法嚴(yán)懲非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪；對(duì)于環(huán)境污染犯罪的4種情形應(yīng)當(dāng)酌情從重處罰；從嚴(yán)懲處單位犯罪；加大對(duì)環(huán)境污染共同犯罪的打擊力度；對(duì)于觸犯多個(gè)罪名的從一重罪處斷；明確界定了“有毒物質(zhì)”的范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范環(huán)境污染專門性問題的鑒定機(jī)構(gòu)及程序。
相比以前環(huán)境違法定罪、定刑難，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、降低入罪門檻、加大處罰力度成為《解釋》的最大亮點(diǎn)。
再有廣為稱贊的是，《解釋》創(chuàng)新思路，從污染物排放地點(diǎn)、排放量、超標(biāo)程度、排放方式、行為人前科情況等方面，新增了幾種“嚴(yán)重污染環(huán)境”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。包括，在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物3噸以上的；私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的等。
法貴必行。執(zhí)行起來怎么樣、好不好用，才是檢驗(yàn)的真理。當(dāng)人們初面《解釋》的興奮漸漸消散之后，執(zhí)法人員在操作層面遇到的實(shí)際問題開始浮現(xiàn)出來：公安部門何時(shí)介入？行政處罰與刑事處罰如何銜接？重金屬僅指《解釋》中列舉的四種嗎？省級(jí)環(huán)保部門出具的認(rèn)定意見是形式認(rèn)可還是實(shí)質(zhì)認(rèn)可？類似這樣的問題界定不清，讓《解釋》在執(zhí)行過程中遭遇阻力。實(shí)踐中，還需要更為明確的解釋性說明及時(shí)跟進(jìn)以指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐。
強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合嚴(yán)打環(huán)境犯罪
環(huán)境保護(hù)部公安部出臺(tái)意見加強(qiáng)執(zhí)法銜接配合
環(huán)境執(zhí)法難，一方面難在守法成本高、違法成本低；另一方面，難在司法保障力度不足。目前，我國(guó)大部分地區(qū)環(huán)保與公安部門配合機(jī)制還沒有建立或不夠健全，環(huán)保部門單打獨(dú)斗現(xiàn)象普遍存在，使用刑事司法手段打擊環(huán)境犯罪的力度明顯不夠。
2013年，環(huán)保部門與公安部門強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，在加大使用刑事手段打擊環(huán)境犯罪力度方面做出了努力。
12月3日，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求各級(jí)環(huán)保部門和公安部門加強(qiáng)在環(huán)保工作中的銜接配合，發(fā)揮部門聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，形成打擊環(huán)境污染犯罪的合力。
今年6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（簡(jiǎn)稱《解釋》）。《解釋》實(shí)施后，環(huán)保和公安部門都將辦理涉嫌環(huán)境污染犯罪案件作為當(dāng)前重點(diǎn)工作，但由于缺少明確的運(yùn)行機(jī)制，出現(xiàn)了兩部門銜接不暢的問題。
此時(shí)《意見》明確指出，環(huán)保部門在涉嫌犯罪的案件辦理中主要是發(fā)現(xiàn)、查處、移送涉嫌犯罪的行為以及后續(xù)配合協(xié)調(diào)工作。各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化日常監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)環(huán)境違法行為做到有案必查、違法必究，查處到位、執(zhí)行到位。公安機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是對(duì)違反治安管理規(guī)定的行為立案查處，對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件立案?jìng)刹椋懦h(huán)境執(zhí)法阻撓因素，保障執(zhí)法順利進(jìn)行。
這樣一來，環(huán)保部門和公安部門的職責(zé)進(jìn)一步得到明確。
同時(shí)，《意見》提出了兩部門建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度、案件移送機(jī)制、重大案件會(huì)商和督辦制度、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制以及獎(jiǎng)懲機(jī)制等7項(xiàng)機(jī)制，將為兩部門排除執(zhí)法干擾因素，保障執(zhí)法順利進(jìn)行創(chuàng)造條件。
這種聯(lián)手，打擊的是環(huán)境污染行為，鼓勵(lì)的是部門聯(lián)合執(zhí)法，高興的不只是環(huán)保部門一家，公眾也將為之拍手叫好。
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