習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。如何在城市環(huán)境總體規(guī)劃編制中明確生態(tài)紅線以及生態(tài)功能區(qū)的劃定？本版特刊登大連市的相關(guān)經(jīng)驗和做法，以期對讀者有所借鑒。
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》要求和李克強(qiáng)同志在第七次環(huán)保大會上的重要講話精神，大連市在推進(jìn)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作中，積極組織開展“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”的理論研究和初步劃定工作，在生態(tài)紅線劃定的理論和實踐方面取得了積極進(jìn)展。
積極開展生態(tài)紅線管理制度的理論探索
自2011年生態(tài)紅線概念提出以來，大連市就組織對生態(tài)紅線相關(guān)內(nèi)涵、劃分方法及管控體系等進(jìn)行了深入研究與論證，逐步從理論概念向宏觀管理的落地手段轉(zhuǎn)化。
（一）生態(tài)紅線的內(nèi)涵
生態(tài)紅線，是指環(huán)境功能區(qū)劃中確定的對保障國家和區(qū)域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用區(qū)域的邊界控制線。具有重要作用的區(qū)域包括重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等。
生態(tài)紅線是分層次的體系，主要包括點集、線簇、區(qū)位。點集是區(qū)域?qū)用娴模褪欠稚⒌摹⒕哂兄匾鷳B(tài)價值和保護(hù)價值的敏感保護(hù)目標(biāo)；線簇是流域?qū)用娴模赋蕩畹暮恿骷捌浣秴^(qū)域或多個空間距離接近敏感保護(hù)點源的集合；區(qū)位是國家層面的，指具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的特定區(qū)域。
生態(tài)紅線主要有以下5個特性：一是客觀性。體現(xiàn)自然地理特征、維護(hù)生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能的作用舉足輕重。二是法定性。一旦劃定，就具備法律效力，不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。三是強(qiáng)制性。通過采取嚴(yán)格的環(huán)境管理措施來維護(hù)，限制或禁止開發(fā)活動或提高門檻。四是動態(tài)性。紅線的邊界和閾值受外界環(huán)境的變遷而發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)適時進(jìn)行調(diào)整從而適應(yīng)社會變化的需求。五是多維性。可以從國家、流域、區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行劃分。
當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)到了很嚴(yán)重的程度，需要采取最嚴(yán)厲的措施，需要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。
（二）生態(tài)紅線的劃定
劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，能夠保護(hù)對人類持續(xù)繁衍發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)，是國家和區(qū)域生態(tài)安全不可逾越的底線，是人居環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本生態(tài)功能保障線；能夠優(yōu)化工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)格局，遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷退化的趨勢，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。通過對生態(tài)系統(tǒng)從格局、結(jié)構(gòu)到功能保護(hù)的全過程管理，構(gòu)建科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。
劃定生態(tài)紅線，要嚴(yán)格按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，把對保障國家和區(qū)域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用的區(qū)域保護(hù)起來。
劃定生態(tài)紅線，應(yīng)遵循以下4個原則：一是尊重現(xiàn)實。要充分利用現(xiàn)行各級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定的邊界，同時要考慮具有重要生態(tài)功能的節(jié)點如河口濕地等，不能隨意降低原已劃定功能區(qū)的類別。
二是統(tǒng)籌銜接。要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，銜接城市總規(guī)、土地總規(guī)等規(guī)劃，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定生態(tài)紅線區(qū)的面積。
三是科學(xué)評估。要充分評估確認(rèn)周邊污染源對紅線范圍內(nèi)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量影響趨勢，并以此為依據(jù)調(diào)整紅線內(nèi)區(qū)域及周邊緩沖區(qū)域的邊界。要符合國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。
四是服務(wù)管理。生態(tài)紅線宜細(xì)不宜粗，應(yīng)有明確的控制邊界，確保生態(tài)紅線實現(xiàn)落地、管控的法定、強(qiáng)制功能。
（三）生態(tài)紅線管控制度
根據(jù)生態(tài)資源環(huán)境系統(tǒng)管理的要求，生態(tài)紅線管控應(yīng)從空間約束向管理制度拓展，要在各要素、領(lǐng)域內(nèi)，按照環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度的不同，實施區(qū)域全覆蓋的分級管理。
要研究和論證如何列入生態(tài)紅線，對某個特定保護(hù)區(qū)域進(jìn)行評估，納入待批紅線管控范圍；依據(jù)相關(guān)法規(guī)及法定程序，正式劃定生態(tài)紅線；根據(jù)生態(tài)紅線特點，制定并規(guī)范管控保障措施；實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，確保落實生態(tài)紅線；建立責(zé)任追究制度，對那些置生態(tài)紅線制度于不顧，盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。
生態(tài)紅線一經(jīng)劃定，不得擅自修改，有以下情形之一的，組織劃定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行修改：因上位規(guī)劃修改確需修改的；因城市發(fā)展和城市環(huán)境功能區(qū)劃、城市布局發(fā)生變化需要修改的；因重大建設(shè)項目對控制區(qū)域的功能與布局產(chǎn)生重大影響，確需修改的；法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的需要修改的其他情形。
扎實推進(jìn)生態(tài)紅線劃定的創(chuàng)新實踐
立足編制大連市城市環(huán)境總體規(guī)劃，大連市將生態(tài)紅線的研究成果在規(guī)劃編制中進(jìn)行了具體實踐，為進(jìn)一步完善生態(tài)紅線管理制度積累了經(jīng)驗。
2008年以來，大連市在全國率先探索完成了《大連市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃（2008~2020）》編制工作，并從2012年開始按照環(huán)境保護(hù)部要求開展環(huán)境總體規(guī)劃修編工作。為保護(hù)具有最關(guān)鍵生態(tài)功能的區(qū)域，大連市從空間尺度按管理層級開展了生態(tài)紅線劃定工作，研究制定了劃定生態(tài)紅線的技術(shù)方法。
在劃分環(huán)境功能區(qū)（或城市性質(zhì)）的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)紅線劃定的原則以及地理、氣象、政治、經(jīng)濟(jì)和污染源現(xiàn)狀分布等因素的綜合分析結(jié)果，按環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)和實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的要求劃定生態(tài)紅線。具體方法如下：
一是分析并銜接經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地總體規(guī)劃等，收集并整理具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的特定區(qū)域清單，確定生態(tài)紅線區(qū)的大致范圍并準(zhǔn)備工作底圖。
二是開展資源環(huán)境敏感性分析、資源開發(fā)約束性分析、綜合承載力評估、環(huán)境容量評估、環(huán)境風(fēng)險評估等，預(yù)測整個規(guī)劃期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對資源環(huán)境的需求，確定需要保護(hù)的點集、線簇與區(qū)位目標(biāo)。
三是將符合合并條件的臨近點集、線簇乃至區(qū)位進(jìn)行合并，繪制在底圖上，同時將主要污染物和特殊污染物的日平均值等線值繪制在底圖上。
四是采取線性規(guī)劃等科學(xué)分析方法，對擬劃定紅線區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)可達(dá)性、生態(tài)功能實現(xiàn)性進(jìn)行再評估，最終確定生態(tài)紅線區(qū)及其緩沖區(qū)的邊界和具體管控措施。
五是依法定程序?qū)徟_認(rèn)生態(tài)紅線及其管控措施。
經(jīng)過多輪次的研究論證，劃定了大連市的生態(tài)紅線區(qū)：各級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)以及飲用水水源一級、二級保護(hù)區(qū)，面積為1320平方公里，占大連市陸地面積的10.5%。在生態(tài)紅線區(qū)域以外劃定一定區(qū)域為生態(tài)脆弱區(qū)，即黃線區(qū)，主要包括：已批準(zhǔn)的及擬申報的各級別自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園；飲用水水源保護(hù)區(qū)；已列入國際和國家重要濕地名錄的濕地，或未列入國際和國家重要濕地名錄、但對大連市生態(tài)服務(wù)功能具有重要影響的濕地；生物多樣性現(xiàn)狀保育良好的尚未開發(fā)區(qū)域等。
繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)紅線劃定工作的幾點想法
習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時明確要求，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。這為我們做好生態(tài)紅線劃定工作指明了方向。
當(dāng)前，要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態(tài)紅線，如何從制度上保障生態(tài)紅線，把良好生態(tài)系統(tǒng)盡可能保護(hù)起來。筆者認(rèn)為，應(yīng)做到以下幾點：
一是明確生態(tài)紅線管理制度的法律地位。劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線是環(huán)境功能區(qū)劃工作的一項重要內(nèi)容和制度安排。目前，《環(huán)境保護(hù)法》正在修訂之中，要積極爭取將“根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，組織編制國家環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)格實施生態(tài)紅線管理制度”的內(nèi)容納入《環(huán)境保護(hù)法》，為開展生態(tài)紅線劃定工作提供法律支撐。
二是繼續(xù)深化開展生態(tài)紅線劃定試點工作。進(jìn)一步深化城市環(huán)境總體規(guī)劃試點市工作中生態(tài)紅線劃定與制度建設(shè)工作，對于已完成生態(tài)紅線劃定的城市開展跟蹤評估，總結(jié)推廣試點做法和實踐經(jīng)驗，組織高層次專家進(jìn)行集中研究攻關(guān)，研究和論證哪些要列入生態(tài)紅線，并在此基礎(chǔ)上形成一套相對完善、可操作性強(qiáng)的生態(tài)紅線劃分、測定與評估方法，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。
三是建立健全生態(tài)紅線管理制度支撐體系。以城市環(huán)境總體規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃為平臺，進(jìn)一步探索構(gòu)建完善生態(tài)紅線管理制度，深入討論、明確生態(tài)紅線的內(nèi)涵，研究如何從制度上保障生態(tài)紅線，制定基于主體功能區(qū)定位的環(huán)境準(zhǔn)入制度、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、總量分配、環(huán)境質(zhì)量考核等規(guī)定，完善和規(guī)范生態(tài)紅線管理制度支撐體系，把良好的生態(tài)系統(tǒng)盡可能地保護(hù)起來，列入后就要一體遵行，決不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。
四是充分吸收其他相關(guān)研究成果。近年來，為探索加強(qiáng)生態(tài)空間管控，環(huán)保等部門組織開展了一系列研究，要充分吸收各研究課題的研究成果，豐富和完善研究和實踐內(nèi)容，加強(qiáng)溝通和交流，將項目成果應(yīng)用到實際工作之中。
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