“根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的主要精神，環(huán)境保護(hù)工作今后也要突出市場作用，以更加成本有效的方式來解決環(huán)境問題。”中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長、中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長王毅說，這一路徑，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中十分明確。
“三中全會(huì)關(guān)于生態(tài)文明的論述，與之前黨的十八大報(bào)告中關(guān)于生態(tài)文明、空間格局、資源效率、制度建設(shè)等論述是連貫的。”王毅說，“往前更進(jìn)了一步，有助于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，也更多地與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)。”
王毅是在11月16日召開的“重塑藍(lán)天：空氣質(zhì)量管理國際研討會(huì)”上向記者作出上述表示的。
充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用
我國環(huán)保工作過去一直以行政手段為主，市場為輔。市場方面的政策相對不足。此次，《決定》中關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋寂c經(jīng)濟(jì)體制改革直接相關(guān)。
“首先將自然和生態(tài)資源資產(chǎn)化，這樣一來，無論是開發(fā)、保護(hù)或者交易，有了可衡量的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就可能用市場化的手段處理。”王毅說，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，可以更有效地觸及更多領(lǐng)域。
“《決定》強(qiáng)調(diào)了市場的作用，并向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域釋放了市場化的正面信號(hào)。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說，“我們對這一大方向很認(rèn)同。”
“自然資源產(chǎn)權(quán)制度，就是一個(gè)很好的、市場化需要的制度。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員夏光說，過去，對環(huán)境、生態(tài)等公共自然資源系統(tǒng)，不太注重確定其產(chǎn)權(quán)。而對于這些公共的無主資源，容易出現(xiàn)過度使用的情況，這時(shí)候提出對自然資源的產(chǎn)權(quán)界定很有意義。比如大氣資源，由政府做公共管理，同時(shí)也可以劃分為很小的單元，認(rèn)定主體，對單元大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。大氣污染物減排就是如此，根據(jù)區(qū)域大氣環(huán)境容量資源，分配排放權(quán)，通過市場化交易體現(xiàn)價(jià)值。
“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，對大氣、水域等自然資源通過產(chǎn)權(quán)界定以后，將使用自然資源的收益和責(zé)任聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)主體承擔(dān)。”夏光說，比如，通過制度安排，將一個(gè)湖泊委托給一個(gè)市場主體，可以開發(fā)利用來賺錢，但不能破壞環(huán)境質(zhì)量，這樣的話，市場主體就有動(dòng)力去開發(fā)利用，也有興趣和各種污染現(xiàn)象做斗爭，拒絕他人排放污染物。
政府不出面，通過市場主體去維護(hù)良好環(huán)境狀態(tài)，有利于調(diào)動(dòng)很多社會(huì)主體參與保護(hù)和利用。搞好自然和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，可以把政府主體變成社會(huì)市場主體。之前的類似改革，實(shí)踐最多的是林權(quán)改革，過去森林國有，國家護(hù)林，農(nóng)民往往成為“對立面”，而通過林權(quán)改革，把森林分成一片一片，劃歸農(nóng)民所有，農(nóng)民就有權(quán)、有動(dòng)力去護(hù)林，因?yàn)橛惺找妗?/p>
“市場需要更加有效配置資源，一定的成本應(yīng)得到更好的效果，避免高成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。”王毅說，“要更多地依靠市場，以更加成本有效的方式來解決環(huán)境問題。”
“目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，很大程度上是因?yàn)橘Y源定價(jià)不完善。”馬軍說，排污者并沒有真正為污染影響付費(fèi)，加上監(jiān)管不嚴(yán)，最終形成了大量的高耗能產(chǎn)業(yè)。“如果能理順關(guān)系，比如確定生態(tài)紅線并真正守住，合理確定資源價(jià)格并切實(shí)執(zhí)行，從根本上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，霧霾、水、土壤等環(huán)境問題才能逐步解決。”
強(qiáng)化制度建設(shè)，保障發(fā)揮市場作用
“生態(tài)文明的制度體系還有另外一個(gè)方向。”夏光說，“就是強(qiáng)化政府的管制，由國家代表公共利益進(jìn)行管理。”國家有責(zé)任保護(hù)后代利益，需要給予制度保障，比如劃定生態(tài)紅線，實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管，加強(qiáng)政府權(quán)力等政策。“這和市場化不矛盾，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的兩個(gè)途徑。”
過去對國土功能沒有細(xì)化規(guī)劃，現(xiàn)在有了主體功能區(qū)規(guī)劃；過去對生態(tài)功能區(qū)域沒有劃定，現(xiàn)在有了生態(tài)紅線。“宏觀上確定了人類活動(dòng)的上線和生態(tài)保護(hù)的底線。”夏光說。比如，劃定一個(gè)湖泊，大的保護(hù)原則由國家和政府層面確定，至于什么方法，則是技術(shù)性問題，由市場去做。
“單靠市場或單靠政府制度都不夠，必須兩方面并行。”夏光說，對于制度建設(shè)，《決定》強(qiáng)調(diào)了3個(gè)關(guān)鍵詞。一是“生態(tài)文明的制度體系”，二是“系統(tǒng)完整”，三是“加快”。這是學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)三中全會(huì)精神的關(guān)鍵詞。
“制度體系”強(qiáng)調(diào)的不是一兩項(xiàng)制度，而是一系列制度的總和。
“系統(tǒng)完整”強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系的，各個(gè)要素形成一個(gè)鏈條。習(xí)近平總書記在《關(guān)于中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的說明》中指出，“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”還有完整性的問題，制度不斷建設(shè)和發(fā)展，系統(tǒng)的建設(shè)思維還不太夠，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的做法還沒有改變，因此要強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)完整”。
“加快”也很重要。夏光說，現(xiàn)在看來，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的建設(shè)速度、進(jìn)度，均比生態(tài)文明領(lǐng)域要快，相應(yīng)的制度建設(shè)也更完善。而生態(tài)文明提出得相對較晚，法制體系不健全，強(qiáng)度也不夠。比如，機(jī)構(gòu)、人員經(jīng)費(fèi)都還不足；相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境壓力而言，生態(tài)文明制度建設(shè)比較滯后；《環(huán)境保護(hù)法》目前仍然是“軟法”等。要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，生態(tài)文明制度建設(shè)要加快，才能跟上需要，才能更好地推進(jìn)向市場和社會(huì)放權(quán)等。
關(guān)于監(jiān)管和執(zhí)法，《決定》指出，“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。
王毅認(rèn)為，我國環(huán)境監(jiān)管的體制一直不完善，而環(huán)境保護(hù)部門的主要作用就是監(jiān)管。但大部分地方?jīng)]有獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法，沒有相匹配的執(zhí)法隊(duì)伍，還有司法、問責(zé)等方面也存在問題，都需要一步一步開展。
“制度、體制的建立健全還事關(guān)多個(gè)利益相關(guān)方能否有效管理和參與環(huán)境治理的問題。”王毅說，環(huán)保不單是環(huán)境保護(hù)部門的事，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)要素，需要多個(gè)部門之間協(xié)調(diào)管理，而現(xiàn)在沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理的機(jī)制，部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全。另外一個(gè)層面，區(qū)域性、流域性的管理體制缺失，涉及到省以下的基層環(huán)保部門管理機(jī)制也需要改革。就社會(huì)與市場而言，目前所有利益相關(guān)方參與仍不足。
因此，3個(gè)關(guān)鍵詞就成為今后環(huán)保工作的重點(diǎn)方向。夏光說，環(huán)保系統(tǒng)有些人有相當(dāng)程度的技術(shù)思維，習(xí)慣于用技術(shù)思維的辦法管理環(huán)境問題，人員也主要來源于工程技術(shù)序列，但在加快生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代，要盡快轉(zhuǎn)入制度思維。所以，“‘加快’，首先是環(huán)保領(lǐng)域要從上到下改變思維角度，把更多的精力轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)上來，包括立法、執(zhí)法等層面。”
馬上開始行動(dòng)，但不能急于求成
“需要馬上開始行動(dòng)。”王毅說，核心仍是需要從法律層面建立制度，建立有效的管理、監(jiān)管體制，使已有的政策或機(jī)制能夠起到應(yīng)有的效果；長期來看，依靠行政抓環(huán)保的辦法不可取，而要靠一系列完善的制度，更好地配置社會(huì)、市場等資源；尤其是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，更不應(yīng)寄希望于短期成效。
也就是說，路徑已然明確，但實(shí)現(xiàn)過程需要一步一個(gè)腳印。王毅說。比如，目前進(jìn)展較快的排污權(quán)交易，交易的環(huán)境資源不一樣，相應(yīng)的市場體系構(gòu)建難度也不一樣。
“排污權(quán)交易有幾個(gè)基本要素。”王毅認(rèn)為，一是統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測體系要很好，否則就無從談起。而目前我國的相關(guān)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測體系不健全，還有很大差距。比如碳排放數(shù)據(jù)是由統(tǒng)計(jì)得來的，而二氧化硫排放數(shù)據(jù)是監(jiān)測得來的。二是要明確污染物控制總量。總量不限制的話，就無法確定價(jià)格建立市場。三是要有交易制度的建立，比如怎么確定初始產(chǎn)權(quán)分配、交易程序？近期和遠(yuǎn)期的一級(jí)市場、二級(jí)市場如何建立和協(xié)調(diào)？最后，要探索有效的市場化運(yùn)作。比如開展多種排污權(quán)交易試點(diǎn)，成功之后通過試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣。
像空氣資源、水資源，國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)。“但中國的市場經(jīng)濟(jì)本身就不很完善，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的市場又是新興領(lǐng)域，從心態(tài)上不能急于求成。”
此外，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的市場，有一個(gè)很大的特點(diǎn)是“產(chǎn)品”多樣化、多層次。王毅說，“除了有污染排放總量，還有環(huán)境品質(zhì)的問題。此外，還有環(huán)境資源的功能結(jié)構(gòu)以及其他很多不能或者難以量化的因素。這些如何貨幣化、價(jià)值化，都需要科學(xué)考量。”
《決定》已經(jīng)發(fā)出了信號(hào)，并顯示了政府的決心。“一系列要求的提出，有利于促進(jìn)現(xiàn)有法律得到有效執(zhí)行，同時(shí)促進(jìn)現(xiàn)有制度的施行。”王毅說，長遠(yuǎn)來看，生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效，仍然要靠制度來說話，逐步推動(dòng)管理、市場等方面的轉(zhuǎn)變。
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