基層環(huán)保部門對(duì)新環(huán)保法期望很大的同時(shí)，也有些惴惴不安。他們得意于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)終于有了法律地位，卻又怕沒(méi)做好被追責(zé)；他們明白按日計(jì)罰、查封扣押招招制敵，卻又困惑于怎么用最有效；他們擔(dān)心新法堵得住環(huán)評(píng)“限期補(bǔ)辦”的漏洞，未必堵得住施壓的、說(shuō)情的上級(jí)、親朋；他們知道拘留、追究刑事責(zé)任夠猛，可是有求于地方公、檢、法部門的權(quán)力，用起來(lái)容易打折扣。他們迷茫，希望“上面”能盡快出臺(tái)細(xì)則，明確執(zhí)法程序、邊界，以便做到盡職不會(huì)被追究責(zé)任；他們期待，伴隨著新法的施行，基層環(huán)境執(zhí)法有心無(wú)力的局面將從此成為歷史……
1 現(xiàn)場(chǎng)檢查能查什么？
新《環(huán)保法》第二十四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料。
新法首次明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)享有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，同時(shí)，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。
在環(huán)境執(zhí)法中，現(xiàn)場(chǎng)檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，采取措施防治污染、加強(qiáng)管理減少污染物排放等。從這個(gè)初衷出發(fā)，一方面立法確權(quán)，環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法挺直了腰桿。另一方面，在劉永濤看來(lái)，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法還是有些痼疾，甚至是隱憂值得關(guān)注。
“在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，許多企業(yè)存在謊報(bào)生產(chǎn)量的情況，這讓基層執(zhí)法人員頗為惱火。” 劉永濤說(shuō)，許多排污企業(yè)常常以各種理由拒不提供相關(guān)資料（如生產(chǎn)記錄）。對(duì)于這些企業(yè)的排污量不便監(jiān)測(cè)和計(jì)量，根據(jù)環(huán)保部門的解釋，執(zhí)法人員想通過(guò)企業(yè)生產(chǎn)情況來(lái)核定其排污量。然而這些企業(yè)常常以各種理由拒不提供生產(chǎn)記錄。執(zhí)法人員只能通過(guò)對(duì)這些企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人員采用調(diào)查詢問(wèn)筆錄的形式來(lái)確定企業(yè)的生產(chǎn)量。
“新法實(shí)施后，這種情況肯定會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。”劉永濤說(shuō)。另外，條文所指的“必要的資料”的具體范圍有哪些？環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否以“拒絕檢查”的理由對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰？如果不能，對(duì)類似情況又該如何處理？
劉永濤認(rèn)為，對(duì)于新法尚未明確，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中存在的執(zhí)行細(xì)則等問(wèn)題，需要在頂層設(shè)計(jì)中增加一些配套規(guī)定，以確保現(xiàn)場(chǎng)檢查的執(zhí)法效果。
2 查封、扣押如何不瞻前顧后？
新《環(huán)保法》第二十五條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
爭(zhēng)取到這一行政強(qiáng)制權(quán)，可以說(shuō)是面對(duì)嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)及環(huán)境執(zhí)法種種困難，各級(jí)環(huán)保部門、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)專家及社會(huì)公眾呼吁的結(jié)果。
但是，有權(quán)了卻不知道怎么用， “如何界定‘嚴(yán)重污染’？怎樣理解‘造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備’？”，“可以”怎么說(shuō)？劉永濤對(duì)記者羅列出了一連串疑問(wèn)。
在環(huán)保行政機(jī)關(guān)查封正在排放污水企業(yè)時(shí)，如果當(dāng)時(shí)只有在停止生產(chǎn)供電的情況下，企業(yè)才能停止產(chǎn)污，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可否查封排污企業(yè)的生產(chǎn)用電的電閘？如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)已對(duì)造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查封后，當(dāng)事人又擅自把封條撕掉，這又該如何處理？劉永濤說(shuō)，為了解這方面內(nèi)容，也請(qǐng)教過(guò)工商部門的同志，因?yàn)樗麄冊(cè)诓榉饪垩悍矫娴慕?jīng)驗(yàn)比較多。
其實(shí)《環(huán)境行政處罰辦法》已有規(guī)定，查封、暫扣當(dāng)事人的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，開(kāi)具清單，由調(diào)查人員和當(dāng)事人簽名或者蓋章。查封、暫扣的財(cái)物應(yīng)當(dāng)妥善保管，嚴(yán)禁動(dòng)用、調(diào)換、損毀或者變賣。
劉永濤建議應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押行政強(qiáng)制措施，保障環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，建議環(huán)境保護(hù)部根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，盡快出臺(tái)《環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押行政強(qiáng)制措施實(shí)施辦法》，對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封扣押的實(shí)施主體、對(duì)象、實(shí)施程序等問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，并以部門規(guī)章形式出臺(tái)。
在一些執(zhí)法人員眼中，查封、扣押等措施的實(shí)施，最大阻力在于環(huán)境監(jiān)察部門的資格。談到環(huán)境執(zhí)法中實(shí)施查封扣押的執(zhí)行主體問(wèn)題，鄢桂軍說(shuō)，當(dāng)前，由于地方環(huán)保局人力有限，強(qiáng)制執(zhí)行往往都由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而多數(shù)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，要依靠環(huán)保局委托才能開(kāi)展行動(dòng)，可這種授權(quán)行為要真正拿到法庭上可能又經(jīng)不起推敲。另外，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中受地方保護(hù)左右，使執(zhí)法效果大打折扣。
“必須與公安聯(lián)動(dòng)才起作用，并且盡快對(duì)環(huán)境監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)。”安徽一位基層環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)上述看法。
“只有明確實(shí)施辦法，基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)查封、扣押時(shí)才不至于瞻前顧后。”鄢桂軍說(shuō)。
3 按日連續(xù)處罰怎么罰？
新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定， 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
這一條主要是針對(duì)企業(yè)持續(xù)性的環(huán)境違法行為。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，如果只認(rèn)定為一個(gè)違法行為予以處罰，有違過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；如果認(rèn)定為多個(gè)違法行為予以處罰，又缺乏法律依據(jù)。
然而，基層對(duì)如何實(shí)施按日計(jì)罰卻存在困惑。徐敏說(shuō)，一是怎樣實(shí)施，有待細(xì)化；二是她所處的廣元市經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，開(kāi)出10萬(wàn)元環(huán)保罰單，就足以讓絕大多數(shù)企業(yè)難以承受，再開(kāi)出按日計(jì)罰罰單，處罰額度將變得更大。她坦言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)面前，環(huán)境執(zhí)法壓力很大。
也有執(zhí)法人員向記者反映，“排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的”的適用范圍，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等違法行為是不是不屬于適用范圍了？“另外，按照新環(huán)保法的規(guī)定，后續(xù)罰款的基礎(chǔ)是按照第一次的罰款。如果有某些違法行為，第一次沒(méi)有受到罰款的處罰，是不是就不符合按日計(jì)罰的條件？
據(jù)了解，重慶、深圳等地，按日計(jì)罰的處罰手段已有試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)，但全國(guó)大多數(shù)地區(qū)都尚未實(shí)施過(guò)按日計(jì)罰。即便是在試點(diǎn)多年的重慶，也有環(huán)保工作人員困惑于什么叫“拒不改正”？對(duì)于很多超標(biāo)因子，部分因子改正總體還超標(biāo)，到底是看行為、還是看結(jié)果？
“沒(méi)有細(xì)則，按日計(jì)罰的執(zhí)法手段就難以成為斬?cái)噙`法排污的利劍，”據(jù)環(huán)境保護(hù)部政研中心高級(jí)工程師王彬介紹，國(guó)外實(shí)施環(huán)保按日連續(xù)處罰始于40年前。最早對(duì)持續(xù)性違法行為規(guī)定“按日連續(xù)處罰”的是美國(guó)1970 年的《清潔空氣法》。目前，有幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了按日連續(xù)處罰。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了“違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則”。
資料顯示，重慶自2007年實(shí)施按日計(jì)罰制度以來(lái)，共在69起案件中對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行了按日計(jì)罰，主要集中在無(wú)證排污或超證排污領(lǐng)域，個(gè)案罰款額最高可達(dá)3000多萬(wàn)元，違法行為改正率大幅提高。
4 拘留能管住違法者？
新《環(huán)保法》第六十三條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
環(huán)保部門認(rèn)為，必須要對(duì)有關(guān)責(zé)任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾，因此新法增加這一條，是對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴(yán)厲的制裁，為防止濫用，還詳細(xì)規(guī)定了適用的4種情形。
有執(zhí)法人員提出疑問(wèn)：“直接負(fù)責(zé)的主管人員”的范圍有哪些？“其他直接責(zé)任人員”的范圍又有哪些？
劉永濤認(rèn)為，如果這里所指的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”既包括企業(yè)的法定代表人，也包括企業(yè)的分管負(fù)責(zé)人，在實(shí)際工作中，如果遇到需要將案件移送公安機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員進(jìn)行行政拘留的話，是否要將企業(yè)的分管負(fù)責(zé)人和法定代表人同時(shí)列入移送名單中？如果企業(yè)法人代表常年在外地而不在當(dāng)?shù)兀欠褚惨獙⑵淞腥胍扑兔麊沃校渴欠窨梢詫⒅鞒秩粘９ぷ鞯呢?fù)責(zé)人列入移送名單中？
拘留只是手段，并不是最終目的。“我特別希望環(huán)保和公安部門聯(lián)合舉辦一些培訓(xùn)班，讓企業(yè)相關(guān)人員知道今后如果不守法，將會(huì)被行政拘留。”劉永濤建議。
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