2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)閉幕，通過(guò)了十八屆四中全會(huì)公報(bào)和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。社會(huì)普遍認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的升級(jí)版，是對(duì)我國(guó)治國(guó)理念和模式第二次飛躍的深入闡述和發(fā)展。四中全會(huì)在生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)方面的相關(guān)闡述，也有頗多亮點(diǎn)。
在生態(tài)環(huán)保法治方面的亮點(diǎn)
首先，樹(shù)立了總目標(biāo)，明確了法治建設(shè)的基本任務(wù)。
為了減少生態(tài)文明改革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)穩(wěn)定，改革必須于法有據(jù)，必須按照規(guī)則辦事。
黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在環(huán)境保護(hù)工作之中，下一步，除了完善立法體系，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法、環(huán)境監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育和國(guó)際合作等法治環(huán)節(jié)的工作，涵蓋大氣、水、土壤、生態(tài)紅線、生態(tài)安全等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治的體系化。
全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。
改革是促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前，我國(guó)處于全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，環(huán)境保護(hù)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們面對(duì)的生態(tài)文明體制改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。改革會(huì)觸及利益，肯定又有人反對(duì)。不要因?yàn)橛腥朔磳?duì)就不要改革。而為了減少生態(tài)文明改革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)穩(wěn)定，改革必須于法有據(jù)，必須按照規(guī)則辦事。為此，我們必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，加強(qiáng)法律實(shí)施，加強(qiáng)法律監(jiān)督。
其次，明確了中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的政治方向。
在法治中國(guó)的框架內(nèi)，有三套規(guī)則體系，一類(lèi)是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范體系，一類(lèi)是國(guó)家的立法和規(guī)范體系，一類(lèi)是社會(huì)自治規(guī)則體系。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)則和國(guó)家的法治規(guī)則的對(duì)接，即互助和聯(lián)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的重大特色。兩套規(guī)則體系只有完成對(duì)接，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。只有堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本根不搖則枝葉茂盛。反過(guò)來(lái)，也只有用法治，才能夯實(shí)執(zhí)政根基。
為此，黨的十八屆四中全會(huì)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)“是社會(huì)主義法治最根本的保證”、“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”等，體現(xiàn)了黨和國(guó)家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。
值得注意的是，國(guó)內(nèi)法學(xué)界往往強(qiáng)調(diào)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律的作用而忽視相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的作用。作為社會(huì)主義國(guó)家，開(kāi)展國(guó)家治理，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，重視執(zhí)政黨的政治、方向和組織領(lǐng)導(dǎo)作用，逐步明確黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家各項(xiàng)工作包括環(huán)境保護(hù)工作的主要方式、程序、內(nèi)容以及責(zé)任。2012年，黨的十八大提出，法治是治國(guó)理政的基本方式。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨制定了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并且通過(guò)了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃。通過(guò)立法規(guī)劃可以看出，無(wú)論是黨內(nèi)行為的規(guī)范，還是黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，包括對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，都做出了詳細(xì)的規(guī)范。
因此，應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃，逐步完善各方面的環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度，使環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度互連、互助甚至聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作和其他工作的規(guī)范化、制度化和程序化。
下一步，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)按照中央的要求，制定與國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法相銜接的環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，實(shí)施環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任體制和責(zé)任制度。
第三，改革了生態(tài)環(huán)境立法的模式。
在國(guó)家立法方面，2010年，中國(guó)宣布具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系建成。截至目前，我國(guó)制定了近20部環(huán)境和資源法律；出臺(tái)了與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)50余件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，司法解釋多件；締結(jié)或參加了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》等30多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)條約，先后與美國(guó)、加拿大、印度、韓國(guó)、日本、蒙古、俄羅斯等國(guó)家簽訂了20多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)雙邊協(xié)定或諒解備忘錄。這些國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際條約基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，門(mén)類(lèi)齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護(hù)有法可依、有章可循，實(shí)現(xiàn)了五位一體的法制化。
但這些立法，大都帶有部門(mén)立法的色彩。如仔細(xì)對(duì)比分析不同法律的條文，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問(wèn)題。每個(gè)部門(mén)都有自己負(fù)責(zé)實(shí)施的基礎(chǔ)性和專(zhuān)門(mén)性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門(mén)自己負(fù)責(zé)起草，多多少少帶有部門(mén)利益的色彩。以各部門(mén)為主要實(shí)施主體的法律，大都只對(duì)本部門(mén)的職責(zé)規(guī)定得相對(duì)具體，涉及其他部門(mén)的職責(zé)時(shí)，大都只做原則性規(guī)定。這不利于生態(tài)環(huán)境法治的統(tǒng)籌和整體推進(jìn)。
法律對(duì)于監(jiān)管體制的設(shè)置，也應(yīng)定紛止?fàn)帯，F(xiàn)行的立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。為此，黨的十八屆四中全會(huì)要求對(duì)立法模式予以改革，要求建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門(mén)立法的現(xiàn)象。
生態(tài)環(huán)境立法模式的改革，具體的改革措施可以為：
一、對(duì)于生態(tài)環(huán)境法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國(guó)人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來(lái)決定，也可以由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)審議來(lái)決定。國(guó)務(wù)院在做出提請(qǐng)的決定前，可以由各部委局提出意見(jiàn)。
二、全國(guó)人大或其常委會(huì)決定啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境法律的制定或者修改的，只能由全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或者工作委員會(huì)負(fù)責(zé)草擬條文，不得委托國(guó)務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。
三、全國(guó)人大常務(wù)會(huì)有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研拿出生態(tài)環(huán)境草案后，可以召集國(guó)務(wù)院法制辦和各部委局聽(tīng)取意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)只能供全國(guó)人大參考。超脫的立法體制有助于解決部門(mén)立法、監(jiān)管盲點(diǎn)和相互推責(zé)等問(wèn)題。同樣地，國(guó)務(wù)院法制辦決定制定或者修改生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)時(shí)，也應(yīng)親自調(diào)研，充分聽(tīng)取各界意見(jiàn)，起草條文，并再次廣泛征求社會(huì)的意見(jiàn)。部門(mén)意見(jiàn)只能作為參考，立法不能被部門(mén)牽著鼻子走。
第四，明確人民的生態(tài)環(huán)境法治主體地位，把環(huán)境行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。
十八屆四中全會(huì)明確人民的法治主體地位，守法由被動(dòng)的守法演變?yōu)橹鲃?dòng)護(hù)法，突出人們的主體地位。強(qiáng)調(diào)法治文化的培育和法治精神的弘揚(yáng)。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)踐行法治積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
在生態(tài)環(huán)境法治方面，可以看出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求把環(huán)境監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這是生態(tài)環(huán)境法治思維的一大突破。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法治理念、精神和文化，實(shí)際上是搶占世界法治價(jià)值體系的制高點(diǎn)，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的制度、機(jī)制和程序建設(shè)，彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的力量不足，有效制約環(huán)境行政違法而現(xiàn)行。
黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制。為此，在環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大生態(tài)環(huán)境行政決策的法定程序，無(wú)論是在黨委（組）還是在行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)建立重大生態(tài)決策合法性審查機(jī)制，建立重大生態(tài)決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。通過(guò)此措施，可以把黨委和政府的行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延。
目前，在基層的環(huán)境保護(hù)工作中，有法不依的現(xiàn)象還不是個(gè)例。因此，必須對(duì)相關(guān)的黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行包括生態(tài)環(huán)境法治內(nèi)容在內(nèi)的法治考核。黨的十八屆四中全會(huì)提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、 納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。目前，我國(guó)的一些地方開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政考核制度比較成熟，但在考核地方黨委的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)方面，還需加強(qiáng)。
第五，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。
黨的十八屆四中全會(huì)提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。全會(huì)提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國(guó)家治理中的積極作用。
在生態(tài)環(huán)境法治方面，司法權(quán)的改革大有作為。
首先，可以探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的可行性，探討其介入環(huán)境保護(hù)工作的條件、時(shí)間、方法和程序。
其次，對(duì)社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的角色進(jìn)行區(qū)分和銜接，并加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，使環(huán)境公益訴訟成為監(jiān)督市場(chǎng)主體守法、監(jiān)督政府依法行政的重要手段。
第三，對(duì)現(xiàn)有的審判機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域性進(jìn)行改革，組建跨區(qū)域的環(huán)境法院和法庭，使環(huán)境法庭的作用具有實(shí)效性和便民性。由于環(huán)境公益訴訟牽涉面廣，涉及社會(huì)的穩(wěn)定和部分企業(yè)、個(gè)人的利益，因此，干預(yù)起訴和審判的事情難以避免，今后一段事件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公益訴訟的制度建設(shè)，防止個(gè)別黨員違規(guī)干預(yù)司法。
綜上所述，可以說(shuō)，30多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治的建設(shè)和改革，思路是清晰的。
生態(tài)環(huán)境法治的建設(shè)任務(wù)
為使法治的創(chuàng)新和突破落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的規(guī)范化、制度化和程序化，必須需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的法治問(wèn)題，進(jìn)行法治改革和創(chuàng)新。環(huán)境保護(hù)法治的改革工作也是如此。
為了全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法治工作，下一步需要按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，做好以下幾個(gè)方面的工作：
一是在理念方面，要堅(jiān)持法治發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和文明發(fā)展三結(jié)合的發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法治體系建設(shè)，培育全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境法治意識(shí)，特別是培育人民依據(jù)憲法和法律保護(hù)環(huán)境、捍衛(wèi)生態(tài)環(huán)境法治的權(quán)利意識(shí)。
二是在思路方面，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，發(fā)揮人民的主體作用，通過(guò)市場(chǎng)化改革和國(guó)家治理促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治事業(yè)的發(fā)展，通過(guò)司法審判監(jiān)督行政權(quán)力，防止行政壟斷和地方保護(hù)阻止環(huán)境保護(hù)工作的整體、協(xié)調(diào)開(kāi)展。
三是在模式方面，要堅(jiān)持同步、并重和綜合發(fā)展，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展一體化，通過(guò)區(qū)域發(fā)展的整合，解決區(qū)域和流域性環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)環(huán)境公平，提高環(huán)境效率。
四是在環(huán)節(jié)方面，生態(tài)環(huán)境法治的發(fā)展要統(tǒng)籌兼顧，除了完善立法之外，還要特別解決環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境監(jiān)督不嚴(yán)、環(huán)境守法不到位等問(wèn)題。
五是在措施方面，建立和健全體制、制度、機(jī)制，加強(qiáng)全局性、穩(wěn)定性、實(shí)效性、長(zhǎng)效性、綜合性、銜接性和借鑒性工作。
六是在體制方面，目前的環(huán)境監(jiān)管盡管已由原來(lái)的由環(huán)保部門(mén)一家單打獨(dú)斗的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、商務(wù)、稅務(wù)、海關(guān)、國(guó)土、銀行、證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管部門(mén)齊抓共管的協(xié)調(diào)監(jiān)管體制，但是各部門(mén)和各地方各自為政的現(xiàn)象還很突出，需加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范和國(guó)家立法的有機(jī)銜接，創(chuàng)造性地開(kāi)展黨政同責(zé)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體制構(gòu)建。加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法，消除部門(mén)立法的部門(mén)權(quán)力割據(jù)主義，提高環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)權(quán)威性和有效性。
七是在實(shí)效方面，解決重立法輕實(shí)施的問(wèn)題，增強(qiáng)法律法規(guī)實(shí)施的可操作性，加強(qiáng)法律實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督。
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