【摘要】氣候適應型城市實質上是韌性城市理論的實踐與應用，實現了安全理念從“有”到“無”的邏輯轉變：即從傳統的關注風險如何應對轉變為如何創造安全；從以往應急管理思維下如何應對暴雨洪澇、高溫熱浪等單一或復合災害，轉變為關注未來氣候變化背景下城市如何保障生命線正常運轉或在災害沖擊下科學有效應對并迅速恢復。氣候適應型城市需要搭建智能應災技術體系和智慧應災社會體系，通過響應、檢測、學習和預測去主動實現氣候適應，培育城市應對氣候變化的韌性潛能。
2023年3月，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在瑞士發布的第六次評估報告指出，一個多世紀以來，化石燃料燃燒以及不平等、不可持續的能源和土地使用方式導致全球溫升比工業化前水平高出1.1℃。這不僅造成了更頻繁和更強烈的極端氣候事件，也給世界每個地區的自然和社會帶來了更加危險的影響。除了自然氣候變化外，越來越多的損害都與城市化帶來的熱島效應、濕島效應、靜島效應相關，氣候韌性發展變得越來越具有挑戰性，適應行動迫在眉睫。
近年來，暴雨洪澇、強降雪、凍雨等極端天氣氣候事件多發，城市生命線工程、應急管理、指揮調度、預案編審、搶險救援等方面經受了嚴峻的考驗，也不同程度地暴露出一些問題，引發人們對于城市應該如何建設與管理才能更好地適應氣候變化的深入思考。深化氣候適應型城市建設，提高城市適應氣候變化能力，對保障城市安全運行、提高城市競爭力和可持續發展潛力具有重要意義。
氣候適應型城市建設的新理念 提升適應氣候變化能力是減輕氣候不利影響和風險的現實選擇，也是推進生態文明建設、實現高質量發展的重要抓手。氣候適應型城市建設的理念內涵是將城市風險應對工作前置，從關注“事后如何除錯”轉變為“事前如何防錯”，注重氣候風險管控如何順利開展。安全的目標不再局限于以往應急管理思維下的如何減少已經發生的損失，即不再只是關注危險事件的“有”，而是更加關注如何消除潛在風險，實現危險因素的“無”，是氣候風險評估模型與適應氣候變化路徑有機銜接的生動實踐。
當前，氣候風險成為現代社會中的重要風險，應對氣候風險是城市建設的重要內容，也是城市治理體系和治理能力現代化的具體體現。氣候變化既可以通過極端天氣氣候事件對城市產生突發性影響，如城市內澇、高溫熱浪等，即所謂的“黑天鵝”事件；還可以通過氣候要素的緩慢變化對城市產生長期性影響，如平均氣溫上升、海平面上升等，即“灰犀牛”事件。氣候適應型城市要求城市憑借自身潛能，在面對長期氣候變化和極端天氣氣候事件時維持城市的平穩有序運行，其實質是建設氣候韌性城市。韌性城市與傳統的應急響應從屬不同范疇，特指城市系統基于事前嵌入的城市災后復興規劃與修復工程規劃的科學規劃，在城市遭遇突發風險時，能夠在維持其基本結構和功能的前提下，主動消減風險沖擊，快速恢復災前狀態，并實現城市自我優化提升。
從應用范圍看，韌性城市廣泛包括了對各種自然災害和社會沖擊的適應能力。氣候適應是韌性城市的一個重要維度，主要考慮到氣候變化導致的極端天氣氣候事件給城市帶來的影響。以建設韌性城市為目標的氣候適應型城市需要具備三個特點：一是減緩，即最大程度降低極端天氣氣候事件對城市造成的負面影響，降低暴露度和脆弱性以減少損害。二是適應，即城市在面對氣象災害沖擊時，自身主動去適應日益加劇的氣候風險，將極端天氣氣候事件高發視為城市發展過程需面臨的新常態，通過城市內外部系統的風險轉移及風險共擔加以應對。三是恢復，即城市能夠快速從極端天氣的擾動中恢復正常運轉，并且從中實現城市系統的重構和優化提升。氣候適應型城市主要包括七大支柱，即城市規劃、基礎設施設計和建設標準、建筑、生態系統、水系統、風險綜合管理、科技支撐。氣候適應型城市的建設主體包含政府、企業、社區以及公民。
2022年，生態環境部等17部門聯合印發《國家適應氣候變化戰略2035》，明確適應氣候變化應堅持“主動適應、預防為主，科學適應、順應自然，系統適應、突出重點，協同適應、聯動共治”的基本原則。這指出了氣候適應型城市的四個基本特征：一是突出氣候變化監測預警，加強氣候變化影響和風險評估，強化綜合防災減災等任務舉措。二是區分自然生態系統和經濟社會系統兩個維度，分別明確了水資源、基礎設施與重大工程、敏感二三產業、健康與公共衛生、城市與人居環境等重點領域的適應任務。三是多維度構建適應氣候變化區域格局，將適應氣候變化與國土空間規劃結合。四是更加注重機制建設和部門協調，進一步強化組織實施、財政支撐、科技支撐、國際合作等能力保障措施。
氣候適應型城市建設的路徑 氣候適應型城市建設以應對極端天氣氣候事件為重要目標并兼顧長期性氣候風險，需要搭建治理體系和治理能力框架，針對氣候風險的自然物理屬性和社會文化屬性，確立“雙體系”適應模式。“雙體系”適應模式由技術支撐體系和社會服務體系組成：一是智能應災技術體系，具體路徑為建設擁有自主應災能力的基礎設施系統、區域能源管理系統、各部門相互聯系且功能互補的分析決策與聯動控制機制。二是智慧應災社會體系，具體路徑為搭建以政府為核心的公助體系、以社區和機構為核心的共助體系、以個體與家庭為核心的自助體系。智能技術體系和智慧城市社會體系的有效結合能夠全方位、多角度提升城市應對風險的能力，形成城市韌性建設與管理的新范式。
構建智能應災技術體系 智能應災技術體系主要關注城市應對風險過程中的技術韌性問題，分別從技術的結構性、過程性和系統性強化韌性，旨在確保城市面臨突發災害時擁有靜態基礎設施的抵抗力和動態城市運轉的維持力。
結構性技術體系以基礎設施為核心，在城市規劃建設過程嵌入應對氣候風險的一整套技術體系，形成應對極端氣候事件的物質基礎。第一，以城市氣候風險評估為先導，強化系統性城市空間韌性規劃。筑牢基于流域上下游、左右岸的自然水系疏浚系統。其中，根據流域地理環境和雨型特征設計疏浚系統以應對暴雨洪澇，基于主導風向設計城市通風廊道以應對高溫熱浪和霧霾災害是核心思路。第二，以應對極端天氣氣候事件為目標，提高城市生命線工程的抗災能力。水電路氣房訊郵等能源、交通、物流基礎設施是城市的生命線工程，是城市應對暴雨洪澇、高溫熱浪等極端氣候事件的關鍵防線。城市地下空間面對突發災害的脆弱性較強，提高城市生命線工程、地下空間防災抗災標準，是城市空間防災能力建設的重要任務和關鍵環節。第三，以“十防九空”的低悔原則，健全氣象信息發布與相應機制。氣象預報預警服務是防災減災的“消息樹”“發令槍”，需要賦予應急管理部門關鍵指揮管理權力，不斷健全氣象部門直達基層責任人的預警“叫應”機制，通過網絡信息平臺第一時間發布災害信息。尤其在應對重大氣象災害時，要以“寧可十防九空，也不心存僥幸”的低悔原則來處置，高頻次發布監測預報預警信息，遞進式提示高級別預警發布后的應急響應行動措施，確保關口前移。
過程性技術體系以能源、交通、信息網絡為支撐，強化極端天氣氣候事件、突發公共事件的應急響應預案編制和防災培訓、應急演練；在災害來臨時，“以令為號”，根據預警等級和響應方案，嚴格落實主體責任，確保城市基本功能正常穩定，維持經濟活動和生活秩序的順暢運行狀態；迅速恢復因突發氣象災害沖擊而導致的部分城市功能失靈，在非正常狀態下及時協調啟動城市能源保穩、交通保暢、通訊保供的“B計劃”，確保城市能源、交通、通訊等重要基礎設施能為城市生產生活秩序恢復提供強力支撐。
系統性技術體系以“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災新理念為指導，在氣候適應型城市規劃的基礎上，確保“政府主導、部門協同、公共參與”的原則得到技術上的有效支撐與落實，關鍵是在自然系統、社會系統和政策系統建立靜態結構與過程性之間的關聯，通過氣象、交通、環保等多部門數據共享與全方位系統性資源整合，實現能源、交通、水文、醫療等城市子系統技術體系間的協調性、替代性，確保氣候風險評估、適應型行動、治理機制有機貫通，實現各部門功能的全域聯通與互補，形成無縫銜接、協同暢通的城市有機應災系統。
構建智慧應災社會體系 氣候風險不僅取決于致災因子的等級和強度，同時與承災體脆弱性和暴露度有關，是由極端氣候事件的致災因子（Hazard）和承災體的暴露度（Exposure）、脆弱性（Vulnerability）構成的非線性函數。城市作為適應氣候變化的重要單元，氣候適應型城市建設就是通過技術、政策和戰略等措施有效降低人類和自然系統的氣候脆弱性和暴露度。智慧應災社會體系主要關注城市應對風險的社會韌性，通過構建應對氣候變化風險的管理制度與組織架構，提升政府、社區、家庭及個體的應災能力。
第一，建立公助體系——政府部門的公共安全體系。韌性城市的功能不僅體現在災中救助過程，更重要的是災前和災后階段。韌性城市社會評價指標包括地區經濟能力、社會人口能力、社區參與能力，而這些韌性城市目標的實現，均需以政府為主導，辨析社區居民的脆弱性和暴露度。城市經濟社會的整體發展水平決定著災前規劃、災中救助和災后恢復的能力。災前階段公助系統的核心功能是健全當地的災害識別圖譜，提高信息采集能力，針對暴雨洪澇、高溫熱浪等主要氣候風險，精準評估、預測當地各類風險，完善防災能力評估體系，對未來氣候風險可能產生的對于重要基礎設施和敏感行業、重點人群的影響與危害，按照時間序列、風險等級排列出與所處環境相對應的可能發生的風險鏈等。
一是完善組織構成與統籌機制。在推進多元主體風險共治的今天，城市各級政府機構仍然是智慧應災社會體系的主體力量。完善應急處置機構，強化風險管理主體責任是氣候風險適應體系的靈魂，是建設韌性、安全、安心的城市環境的組織保障。組織體系需要以城市應急管理部門為核心，搭建獨立、專職、高級別的智能城市應急管理指揮系統，高效協調處置各類突發事件。
二是實施按時間序列的災情預判，提升應災精細化程度。城市應急管理部門首先需要對當地的潛在災害風險作出精細化評估，進一步提升災情信息采集能力；預測未來氣候風險對居民和建筑可能產生的影響，按照時間順序依次排列出當地可能發生的次生、衍生災害傳導鏈條。根據各種歷史數據與氣象資料，預測不同區域的風險類別與風險等級，繪制災害地圖，對各類應災物資進行合理儲備，確保突發情境下物資及時、有序調配。
三是加大新聞報道透明度和權威性，積極回應社會關切，正確引導輿情。信息傳播的首要作用是及時發布風險信息，細化信息傳播渠道，以提升信息傳播時效性。城市各類新聞媒體應在第一時間發布避險指南、城市交通、水電供應等實時信息，及時引導輿論方向，確保民眾面對災情科學理性認識，維系從容應對的心理韌性，為政府公助系統發揮作用提供保障。
第二，建立共助體系——社區與機構的共同安全體系。社區在城市中具有基礎性地位，既是風險后果的最直接承擔者，也是風險預防與事后恢復的主體性參與者，在遭遇突發事件時，同一社區的居民能夠實現信息共享和相互救助。城市應災和救助專業機構是城市應災主體，但同時需要注意，社會組織和城市居民同為有效的應災主體，因此需要建立由專業機構和社區居民參與的共助體系。
一是發揮社區風險溝通作用。共助體系的組織結構與應對思路是，氣候風險無法抗拒，但是城市和社區的應災能力和恢復能力可以通過風險韌性規劃管理加以提升。社區韌性指社區組織溝通、動員居民備災應災的能力以及社區在災后重建過程中的居民參與能力。風險溝通是氣候適應的重要環節，包括向公眾傳達信息、提高其風險意識的過程，也是一個公眾參與，為風險治理表達意見的過程。首先需要按照事前性防災思維制定社區防災預案。城市要以社區為單位建立起具有針對性的應災預案、受災者生活支援對策以及社區恢復方案。同時，社區要對潛在的災害風險進行持續性宣傳，定期組織居民進行風險演練，確保社區在遭受突發災害事件時居民能夠平穩應對，維持基本秩序。其次，社區的災害韌性建立在社區氣候風險脆弱性評估與災害圖編制能力的基礎之上。社區作為災害圖（HazardMap）的編制主體，要在地圖中清晰地標明災害的發生地點、受災范圍、受災程度，以及最近的緊急避難場所、到達場所的避難路徑等，以此作為應對突發災害的標準化管理前提。最后，開發災情下老年群體也能夠使用的避難信息平臺查詢界面，提高危機管理與抗風險能力，做好避險前期準備。
二是重視社區與機構從災中到災后的風險全過程管理。韌性社區構建在時間維度上涉及事前性防災、過程性防災和結果性防災。首先，發揮社區自身力量，彌補公助力量可能出現的短期失靈。災害發生時，需要社區的多元主體積極響應，社區黨組織、社區居委會、業主委員會和物業公司各負其責，發揮好指揮引領、配合協調及資源保障功能。社區還需要組織個人和駐區單位參與社區應災規劃，確保居民熟知避難場所位置和轉移方式。同時，社區通過購買公共服務，事先規劃民間志愿救援隊在災中參與救援，以彌補政府救援可能的未達之處。其次，社區要關注脆弱人群，對老人、兒童、殘疾人等重點脆弱群體進行信息備案，定期開展社區應急演練與宣傳培訓，確保災害來臨時引導脆弱人群自救互救，有效應對。最后，社區需要建立完善互助互救模式，通過創造交流機會、改善網絡等措施增強居民間的相互聯系，拓寬社區線上線下信息交流渠道，提升信息傳播效率，增強社區集體行動能力。
三是強化社區系統協調管理能力。社區作為風險發生的重要場所，不僅是風險的最直接應對者，更是風險預防與事后恢復的主體性參與者。中國的社區是一個集“管理”“服務”與“自治”于一體的社會單元，多個主體共同參與社區事務治理。社區黨組織與社區居委會一方面要積極響應政府對各類自然風險與社會風險的預防、應對與恢復舉措，實現社區與政府的聯動；另一方面及時上傳基層的應險信息與資訊，以便政府部門及時調整戰略方案，保障風險應對的高效性。社區居民不應是社區的被組織者，還應該動用風險救助的地方性知識，發揮個體之間的共助力量，提高自救與互救能力，減少風險帶來的各種威脅與傷害。
社區的氣候韌性能力提升需要各個治理主體的力量貢獻與通力合作。社區不是一個孤立的組織單元，社區周邊商業組織對維護公共安全同樣具有重要作用。作為社區社會活動的重要補充社會資源，這些商戶在滿足社區居民的日常生活需求的同時，還為居民提供了社會交流與互動的場所，是共助體系不可或缺的組成部分。
第三，建立自助體系——個體與家庭的自身安全體系。在風險應對過程中，個體是直面風險的第一主體，特別是社區中“老、弱、病、殘”等脆弱性較強的群體的自助能力提升更為關鍵。面對極端氣候的潛在風險，家庭和個體生活者自助能力的培養是推進韌性社區和韌性城市建設的重要基石。增強家庭自助體系應對風險的能力，實施充分的風險溝通，才能夠有效提高韌性社區和韌性城市建設的質量，形成家庭、社區、政府三級有效聯動的風險應對機制。
一是從個體的事前防范出發，需要建立基于居民空間移動慣例的適應模式。空間分化是城市的典型特征，從居住空間出發、經由公共空間到達工作學習空間的通勤通學日常往復移動慣例是制定風險應對的空間秩序的依據。城市生活者的空間移動單位是個體，應對突發性極端氣候風險，需要形成個體視角的風險適應模式。個體適應首先是提升風險感知和識別的防災意識，能夠正確識別風險并結合自身能力作出正確判斷。其次是提升自我安全防護能力和應急技能，其核心是熟知避難場所、逃生路線并具有一定的自救能力，懂應急、能應急。最后是建立公助體系、共助體系對自助體系的支持網絡，及時傳遞信息，避免孤島效應，幫助個體認識所處環境，作出正確預判和自救決策。
二是鍛造個體在氣候災害全過程的韌性。從適應的全過程看，氣候風險中的自助在事前包括居民平時的生活環境質量的提升、風險應對信息保障和避險自救能力的強化；事中體現在風險發生時確認人身安全、收集風險信息和尋求風險救助；事后包括個體參與災后生活環境更快、更好地重建。
三是形成自助與公助、共助的系統互動。從系統性出發，災害自助不僅需要提升個體和家庭在應對風險時的自助能力，同時更強調自助與公助、共助之間的系統性聯動。城市的防災計劃需要納入居民和地方民間團體自下而上制定的生活化的災害預案，居民要真正成為防災計劃的制定與實施主體。唯有把居民個體、家庭與社區、政府聯系起來，在應對風險中的事前預防、事中應對和事后恢復全過程中形成系統運行的韌性社會自助、共助和公助體系，才能形成個人家庭與社會網絡資源的聯結，高效適應氣候變化帶來的不確定性風險。
氣候適應型城市建設的重點 為積極探索和總結氣候適應型城市建設路徑和模式，提高城市適應氣候變化能力，2023年生態環境部等8部門聯合印發的《關于深化氣候適應型城市建設試點的通知》提出了十項重點任務。這十項措施實質在于從完善城市適應氣候變化治理體系入手，建立健全組織協調機制，強化城市氣候變化影響和風險評估，構建高精度城市氣候變化監測、預測和預估基礎數據集，開展城市細致氣候特征分析，繪制城市氣候風險地圖，提升極端天氣氣候事件風險監測預警和應急管理能力，為氣候適應行動提供組織與信息保障。
對照智能應災技術體系和智慧應災社會體系“雙體系”框架，建設氣候適應型城市，需要基礎設施建設與社會韌性提升雙管齊下。城市適應氣候變化能力建設首先是基礎設施建設，包括四項內容：一是提升城市基礎設施氣候韌性：建立健全基礎設施建檔制度，對城市基礎設施安全風險進行源頭管控、過程監測、預報預警、應急處置和綜合治理。二是確保城市水安全：統籌流域防洪與城市防洪排澇，建設和完善源頭減排、蓄排結合、排澇除險、超標應急的排水防澇體系，踐行海綿城市建設理念。三是保障城市交通安全運行：完善城市應急通道網絡，提高城市高速公路應急搶通和快速修復能力，保障極端天氣氣候事件下的防災救災道路暢通。四是提升城市生態系統服務功能：實施基于自然的解決方案，構建藍綠交織、清新明亮的復合生態網絡和功能健全、連續完整的城市生態安全屏障。
在基礎設施建設基礎上，氣候適應型城市建設需要同步提升社會韌性：一是要推進適應氣候變化教育進機關、進校園、進社區、進企業、進農村，充分調動多元主體適應氣候變化積極性。二是推進城市氣候適應行動，開展城市氣候風險監測、評估與預估，關注重點區域、敏感行業、脆弱人群特征和時空分布，有針對性地發布災害防御、健康保健和危險防護相關指南，提升城市氣候適應整體能力。
氣候適應型城市需要將氣候風險適應直接納入城市基礎設施的規劃與建設，同時需要搭建應災的社會體系，健全周邊政策與制度環境，充分調動企業、公眾以及社會組織的積極作用，助力適應主體的應災能力充分發揮。未來氣候適應型城市需要通過響應、檢測、學習和預測等途徑，培育城市應對氣候風險的韌性潛能。把城市的韌性能力建立在基于智能技術的基礎設施硬件基礎上，為氣候適應行動的制定奠定堅實的基礎；同時還要在城市和社區搭建公助、共助、自助智慧應災社會體系。針對不同氣候風險類型，解析氣候風險的自然物理特性和社會文化特性，豐富適應行動的多樣性、長期性以及治理主體的多元性，實現城市氣候韌性保障物質能力與城市、社區應災社會能力的同步提升。
（作者為中央民族大學民族學與社會學學院教授、博導）
【注：本文系科技部2018年國家重點研發計劃資助課題“雄安新區氣候變化風險評估及三生適應模式研究”（課題批準號：2018YFA0606304）成果】
【參考文獻】
①李國慶、李紫昂、邢開成：《適應氣候風險的韌性城市治理雙體系建設——雄安新區氣候風險適應模式》，《中國人口·資源與環境》，2023年第4期。
②李惠民、邱萍、張西等：《氣候適應型城市的規劃要素及對我國28個試點方案的綜合評價》，《環境保護》，2020年第13期。
來源：人民論壇網
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