水，作為生命之源，在人類社會的發展進程中扮演著至關重要的角色。然而，在現代社會，水資源的稀缺性和污染問題逐漸凸顯，成為全球范圍內的共同挑戰。作為重要的水資源脈絡之一，黃河流域的水資源保護與利用問題更是備受關注。然而，隨著人口的增長、工業的發展和氣候的變化，黃河流域水資源正面臨著前所未有的壓力和挑戰。因此，深入探討黃河流域水資源保護與利用的法律問題，剖析當前的現狀，分析其中的法律難題，并提出有效的法律對策，以期為解決黃河流域水資源問題提供有益的思考和建議，為實現黃河流域水資源的可持續保護與合理利用貢獻一己之力。
一、黃河流域水資源保護與利用的必要性 黃河流域，這片源遠流長的土地所孕育的水資源，無疑是中華文明發展的重要支撐。隨著人類社會的迅速發展，黃河流域的水資源正逐漸面臨著諸多威脅與挑戰。因此，探討黃河流域水資源保護與利用的必要性，不僅是對自然環境的關懷，更是對子孫后代的責任和承諾。
一方面，黃河流域的水資源是支撐農業和工業發展的重要基礎。中國是農業大國，而黃河流域一直被譽為“華夏糧倉”。然而，隨著人口的增長和城市化的推進，農業用水需求不斷增加，對水資源的壓力也愈發顯著。保護水資源，合理利用水資源，不僅關乎國家糧食安全，更關系到億萬農民的生計和社會的穩定。黃河流域的水資源對于工業和城市發展同樣至關重要，隨著工業化進程的加速，水作為生產要素得到廣泛利用，但過度開采和污染卻對水質和水量造成了威脅，不僅直接影響工業生產的可持續性，還可能導致環境污染和生態破壞，因此建立起科學合理的水資源利用機制，顯得迫在眉睫。
另一方面，黃河流域的水資源還關系到生態系統的健康。水生態是維系生態平衡的關鍵要素，涉及濕地保護、水生態修復、生物多樣性維護等。然而，黃河流域西北部是戈壁荒漠，流域內大部分地區為干旱、半干旱地區，再加上西部為高寒嚴酷地帶、北部為大片沙漠與風沙區、中部為黃土高原，所以出現風沙、水土流失現象非常頻繁，生態環境十分脆弱。相關資料顯示，黃河流域內水土流失面積共達45.5萬平方公里，年內平均來沙量達16億噸，這一數據也讓黃河成為目前世界上泥沙最多的河流。
二、黃河流域水資源保護與利用現狀 1.保護現狀分析
黃河流域作為中國重要的水資源支撐地之一，在近年來的經濟發展和環境問題凸顯的背景下，各級政府、社會組織以及公眾逐漸認識到水資源保護的緊迫性，相應的保護措施和政策也在逐步推進。
第一，污水治理與水質改善。在城市化進程加速的背景下，國家與地方政府對污水治理的投入逐漸增加，污水處理設施的建設與改善得到顯著推進。大中小城市普遍加大了對污水處理設施的投資，通過提升處理工藝和擴大處理規模，使污水處理的效率明顯提高，黃河流域內的水質逐步得到改善，許多地區的水質達到或接近國家標準，水環境質量顯著提升。
第二，生態保護力度得到加強。為了維護黃河流域的生態平衡，國家和地方政府逐漸加大了生態保護的力度。濕地保護、退耕還林還草等生態工程項目得到了廣泛推進，有助于改善水生態系統的健康狀況。這些項目的實施不僅有助于保護水資源，還能夠提升生態系統的穩定性和恢復能力，為生態平衡創造有利條件。
第三，水土保持工程的推進。水土流失一直是困擾黃河流域的重要問題，對于保護水資源和減少水資源浪費具有重要意義。近年來，政府通過修建大壩、蓄水工程等措施，改善了上游地區的地形地貌，減少了水土流失的程度，帶來了一定的社會效益，減輕了下游地區河沙堆積、危及河床河堤的情況，有利于水資源的穩定流動。
第四，立法進展與法律支持。在法律層面，黃河流域保護的法律框架逐步完善。除了已有的《黃河水量調度條例》和《黃河河口管理辦法》等，近年來還出臺了《中華人民共和國黃河保護法》，為流域內的水資源保護和治理提供了專門的法律支持。此外，各個地方也陸續制定了針對黃河流域的保護法規，為黃河流域的保護和利用提供了法律保障和規范。
2.利用現狀分析
隨著黃河流域經濟的快速發展和社會需求的增長，對水資源的需求逐年增加，水資源開采和利用也呈現出顯著的變化。近年的《黃河水資源公報》數據顯示，黃河流域內的總水資源取水量逐年在增加，但同時也引發了對水資源的合理利用與保護的重要關切。黃河流域內存在著水資源利用水平的顯著差異，比如上游地區水資源利用水平較低，中游次之，而下游地區則呈現出最高的水資源利用水平，這種差異與經濟產業的發展密切相關。上游地區因地形復雜，經濟相對欠發達，資源環境相對較好，因此水資源利用水平相對較低；中游地區多為能源型省份，產業發展過程中以資源消耗換取經濟增長，因此水資源利用仍有不足之處；下游地區由于經濟迅速發展，生態保護力度不斷加強，積極推動產業轉型，水資源的合理利用逐漸顯現出成效。
三、黃河流域水資源保護與利用中面臨的法律問題 1.相關立法不夠健全
在黃河流域水資源保護與利用過程中，相關立法體系存在著銜接不足和不完善的問題，主要表現在水資源相關法律規定的缺失、水資源調控法律的不完善等方面，直接影響了水資源管理的科學性、靈活性和有效性，為實現黃河流域水資源的可持續保護與合理利用帶來了隱憂。
其一，盡管目前我國已經出臺了黃河保護法等水資源相關法律，但在黃河流域內，尤其是與跨流域水資源調配相關的法律規定相對缺失。黃河作為我國重要的河流，其流域范圍橫跨多個省份，流域間的水資源調配問題成為迫切需要解決的問題。然而，目前尚缺乏明確的法律框架和機制，以確保不同流域之間的水資源調配合理有序。在跨流域調水、水權交易等方面，法律規定的空白導致了水資源的浪費和不合理利用，同時也難以維護流域內各地區的合法權益。
其二，黃河流域水資源調控涉及水資源的分配、調配、利用等一系列問題，需要明確的法律支持和調控機制。然而，目前我國水資源調控法律體系尚未完善，對于跨行政區劃、跨流域的水資源調配和管理存在明顯的法律空白。黃河流域上下游不同地區之間的水資源分布不均，水資源利用的需求與供應差異明顯，因此需要建立完善的法律機制來協調和平衡各地區之間的利益。此外，缺乏明確的法律規定和約束也可能導致流域內的不合理競爭和資源浪費，影響水資源的可持續利用。
其三，在黃河流域水資源保護與利用的過程中，涉及多個層次、不同領域的法律法規，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國土地法》等。然而，這些法律法規之間的銜接不足，導致了在實際操作中難以形成有力的法律保障體系。例如，《中華人民共和國水法》中明確規定對收集、開發、利用雨水、咸水的行為予以鼓勵，但對鼓勵主體、客體及方式沒有細致指示；在《中華人民共和國環境保護法》中規定了政府對生態環境保護取得成效的行為予以獎勵，但對于哪一級政府實施獎勵、以哪種方式獎勵，同樣沒有說明。
2.治理體系協調不足
其一，流域水污染治理部門間缺少協同。黃河流域涉及多個行政區劃，不同區域的環保、水利等部門在水污染治理方面的協同合作尤為關鍵。然而，由于部門間職責劃分和利益驅動等原因，流域內部分區域之間缺乏有效的協同機制，導致水污染治理工作難以形成整體合力。比如，《中華人民共和國水污染防治法》中明確規定了流域內各級政府需要主動承擔本區域內水污染治理責任且實施有效監管，但由于地方政府及相關部門并無明確的管理職權范圍，所以會立足本單位的職權及利益角度，對該項治理工作予以推諉。
其二，權力機構職權不明晰。在流域水資源保護與利用中，各級政府和部門之間的權力劃分和職責明確是至關重要的。然而，根據《中華人民共和國水法》第十二條規定，現行流域管理與行政區域管理結合的管理機制與流域綜合管理存在一定的差距，并且在實際操作中權力機構之間的職權劃分不夠明晰，導致了資源管理、調配和監管的混亂。比如，環保部門與水利部門之間在水污染治理與水資源保護方面的分工不清，造成工作的交叉與沖突。
其三，流域利益協調機制不完善。黃河流域內涵蓋眾多行政區劃，不同地區之間的利益分歧與協調是一個復雜的問題。當前，流域內尚缺乏有效的利益協調機制，各地區之間在水資源利用與保護方面的利益矛盾難以得到合理解決，缺乏有效的協調機制會導致流域內的資源爭奪與不合理的資源配置。
其四，流域監管機制不到位。在水資源保護與利用過程中，監管機制的完善是確保法律執行和控制污染的關鍵。然而，流域內的監管體系不完善，監管責任不清晰，導致了資源的浪費和環境問題的惡化，監管部門的職責劃分不明確，監管標準不統一，監管力度不足等問題使得流域內的水資源保護形勢嚴峻。
3.生態補償機制不完備
其一，生態補償主體和模式單一。當前，黃河流域生態補償主要由政府主導，相關生態補償主體和模式相對單一。盡管政府在推動生態補償方面做出了努力，但這種單一的補償主體可能無法完全滿足流域內多元化的生態保護需求，缺乏多元化的補償主體，會造成補償標準的不充分考慮，影響生態保護的全面推進。
其二，生態補償標準與補償方式有待優化。在生態補償方面，標準的制定與補償方式的選擇至關重要，然而目前生態補償標準的確定較為簡單，缺乏科學性和區域差異性，無法準確反映流域內生態價值的差異。同時，補償方式單一，主要以財政資金補償為主，未能充分考慮社會資源和生態資源的綜合利用，從而導致補償效果的不理想，難以實現生態保護的全面效果。
其三，政府主導治理機制需改善。生態補償涉及多個領域和利益主體，需要協調各方利益，實現全面而有效的生態保護。然而，目前的生態補償機制仍然以政府主導為主，各利益主體的參與度不足。政府主導的補償機制會導致部分地區和群體利益得不到充分保障，難以形成流域內生態保護的共識和合力，也會影響補償標準和方式的科學性和公正性。
四、黃河流域水資源保護與利用的法律對策 1.完善黃河流域水資源相關立法
第一，加強水資源保護相關立法的銜接。黃河流域跨多個行政區劃，流域內的水資源管理涉及不同地區、不同部門的合作與協調。因此，需要加強各級法律法規之間的銜接，構建一個協調有序的水資源法律體系，可以通過建立流域內的水資源保護規劃、制定流域性的水資源保護法律法規等方式實現。同時，也需要加強水資源法律與其他法律的銜接，以形成一個統一的法律框架，保障水資源保護工作的協同推進。
第二，健全水資源管理制度。黃河流域水資源管理涉及多個方面，包括水資源的分配、調配、利用等，因此需要建立健全水資源管理制度，明確各級政府和部門的職責與權力。可以通過制定水資源管理法規、建立水資源管理機構等方式實現，合理的水資源管理制度可以協調各方利益，確保水資源的合理分配和可持續利用。
第三，加強水資源稅制優化。水資源稅制是調節水資源利用的重要手段之一，在黃河流域，可以加強水資源稅制的優化，通過適當提高水資源稅的稅率，鼓勵節約用水和合理利用水資源。同時，可以建立差別化的水資源稅制，根據不同地區的水資源豐缺情況和生態價值，確定不同的稅率標準，以促進流域內水資源的合理配置和保護。
第四，建立科學的水資源用途審批制度。在水資源利用方面，建立科學的水資源用途審批制度至關重要，通過審批制度，可以對各類水資源利用進行嚴格的審批和管理，確保水資源的合理分配和有效利用。審批制度可以設定不同用途的水資源配額，限制過度開發和浪費，同時也可以對大規模水資源利用項目進行環境影響評價，確保生態環境的保護。
2.完善黃河流域水權交易制度
第一，要加強政府在水資源初始分配中的主導作用。在黃河流域水資源的初始分配中，政府應發揮主導作用，確保公平合理的分配原則得以落實。通過制定明確的水資源分配政策和指導意見，政府可以在水資源初始分配中進行引導和規劃，確保各地區、各部門在水資源利用方面都能夠遵循統一的規則。政府可以根據地區的水資源豐缺情況、生態需求等因素，合理劃分水資源配額，實現水資源的公平分配。
第二，要優化市場在水資源二次分配中的調控作用。市場在水資源二次分配中的調控作用是完善水權交易制度的關鍵，政府可以建立水資源交易市場，通過水權交易實現水資源的優化配置。在市場中，政府可以制定交易規則、標準和監管措施，引導合理的水資源交易行為，還可以根據市場供需狀況，調整水資源交易的價格機制，鼓勵節約用水和高效利用水資源。
第三，還要健全黃河流域水資源交易制度。為了健全水權交易制度，政府可以制定相關的法律法規，明確水權交易的程序、條件和規范，建立水權登記制度，確保水權的合法性和真實性。同時，政府還可以規定水權交易的信息公開制度，提供相關信息以促進交易的透明和公平，在水權交易中還可以設立監管機構，加強交易的監督和管理，防止不正當的交易行為。
第四，要建立水權交易的獎懲機制。為了引導水權交易的合理行為，政府可以建立水權交易的獎懲機制，對于水權交易中的合規行為，可以給予稅收優惠、經濟激勵等獎勵措施。而對于不正當的交易行為，政府可以采取罰款、撤銷水權等懲罰措施，促進水權交易的規范化和有序發展，保障水資源的合理利用。為了提高水權交易的效率和透明度，政府可以建立水權交易的信息化平臺，提供交易信息、價格信息、交易流程等，方便交易雙方了解市場狀況和交易情況，并且及時發現不正當的交易行為。
3.完善黃河流域水資源治理體系
第一，改進黃河流域跨部門協同治理機制。為了有效治理黃河流域的水資源問題，需要建立跨部門協同治理機制，實現各部門之間的緊密合作與協調。政府可以設立黃河流域水資源保護與利用協調機構，由相關政府部門、科研機構、社會組織等組成，共同參與水資源保護與利用的決策制定和實施過程。該機構可以負責統籌規劃、政策制定、資源分配、監督管理等工作，確保各部門之間的協同配合，形成統一的水資源治理戰略。
第二，細化政府部門間協調合作機制。政府部門之間的協調合作是推動水資源治理的關鍵，為了加強政府部門間的協作，可以建立細化的協調合作機制，明確各部門的職責和任務。通過制定相關的合作協議和規程，明確部門之間的信息共享、資源調配、問題解決等具體事項。同時，可以定期召開政府部門間的聯席會議，研究和解決水資源治理中的重大問題，確保各部門的工作有序推進。
第三，激活黃河流域跨部門信息共享機制。政府可以建立黃河流域水資源信息平臺，整合各部門的水資源信息，實現信息的互通互聯，各部門可以將自己的水資源數據、監測情況、規劃計劃等上傳到平臺，供其他部門參考和利用。信息平臺可以提供實時的水資源數據和監測報告，為政府決策提供科學依據，同時也可以促進公眾對水資源情況的了解和參與，增強社會監督作用。
4.完善黃河流域水資源生態補償機制
第一，完善多元化主體生態補償治理模式。為了促進黃河流域的水資源保護與生態恢復，需要建立多元化的主體生態補償治理模式。政府可以鼓勵企業、農戶、社會組織等各類主體參與生態補償，根據不同主體的貢獻和影響，制定差異化的補償政策。比如，鼓勵企業實施清潔生產、節水措施，給予稅收減免或其他經濟激勵；對于農戶采取土地保護、水土保持等舉措，可以給予生態補償補貼。通過引入多元主體，可以實現生態補償的廣泛參與和共同責任。
第二，優化黃河流域水資源生態補償資金來源。為了確保生態補償機制的可持續性，需要優化生態補償資金的來源，政府可以建立生態補償基金，將水資源利用權、排污權等納入交易范圍，從中獲得一定的資金用于生態補償。此外，政府還可以通過環境稅、資源稅等方式，將生態補償納入稅收體系，鼓勵水資源利用者承擔生態補償責任，從而確保生態補償機制的資金充足和穩定。
第三，完善黃河流域水資源生態補償資金管理與使用。制定詳細的資金使用規定，明確生態補償資金的使用范圍和用途。資金可以用于生態修復、生態保護、環境監測等方面，確保資金的用途與生態補償目標相符。同時，政府還可以建立監督機制，對資金的使用情況進行監督和審計，防止資金的濫用和浪費。
第四，推動生態補償信息公開與參與。生態補償機制的透明性和公眾參與是確保其公平合理的重要保障，可以建立生態補償信息公開制度，將生態補償的資金使用、項目實施等信息公開。同時，政府還可以鼓勵公眾參與生態補償的監督和評價，通過舉辦聽證會、征求意見等方式，讓公眾參與生態補償的決策過程，增加生態補償的透明度和合法性。
五、結束語 綜上所述，推動黃河流域水資源的保護與利用，是一項復雜而長期的任務，需要政府、企業、社會組織和廣大公眾的共同努力。法律在其中起到了重要的引導和保障作用，但更需要各方通力合作，形成合力，才能真正實現水資源的可持續發展和生態恢復。在今后的發展中，唯有更加完善的法律體系、更加協調的治理機制、更加科學的規劃布局、更加公平的生態補償，才能實現黃河流域水資源的可持續發展和生態健康。讓我們攜起手來，共同守護這片土地上的每一滴水，讓黃河永遠流淌，為子孫后代留下更加美好的明天。
（作者：王留群河南省社會科學院馬克思主義研究所法學博士，焦裕祿干部學院學術副院長）
來源：大河網
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