流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和制度約束，將生態(tài)保護(hù)的外部效益內(nèi)部化，是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的重要工具。多年的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明，這一機(jī)制在流域上下游協(xié)商一致并有效運(yùn)行并不簡單。分歧主要集中于兩方面，一是補(bǔ)償指標(biāo)的確定，二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算。江西省吉安市積極健全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由市生態(tài)環(huán)境局、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政局等部門聯(lián)合制訂了《吉安市深化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施細(xì)則》，有效消除了這兩點(diǎn)分歧，可供各地參考。
在指標(biāo)設(shè)置上，吉安市根據(jù)上級(jí)管理、考核要求和特征污染物，著眼水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善目標(biāo)，重點(diǎn)考核水質(zhì)類別、水質(zhì)指數(shù)變化率、總磷濃度、氨氮濃度、水流量、年度GEP同比增幅、突發(fā)水污染事件等七項(xiàng)指標(biāo)，明確了數(shù)據(jù)來源以及各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的資金扣減辦法。其中突發(fā)水污染事件屬于兜底的保障性指標(biāo)，不作為獎(jiǎng)補(bǔ)指標(biāo)。若轄區(qū)內(nèi)發(fā)生特別重大（Ⅰ級(jí)）或重大（Ⅱ級(jí)）突發(fā)水污染事件，扣減100萬元，且不參與其他指標(biāo)獎(jiǎng)補(bǔ)；若發(fā)生較大（Ⅲ級(jí)）突發(fā)水污染事件，扣減50萬元。吉安市的探索啟示各地，在設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)時(shí)可按基礎(chǔ)性、特征性和否決性分類?；A(chǔ)性指標(biāo)主要考慮上級(jí)考核和管理需要，特征性指標(biāo)則結(jié)合本流域的突出污染物和水環(huán)境問題設(shè)置，不允許發(fā)生的行為則列為否決性指標(biāo)。這些指標(biāo)往往互相獨(dú)立，可以分別制定獎(jiǎng)懲細(xì)則，但對(duì)有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，也可采取靈活的組合方式，并對(duì)獎(jiǎng)罰力度做相應(yīng)調(diào)整。
在補(bǔ)償哪些環(huán)境要素取得共識(shí)后，就要解決好補(bǔ)償資金從哪里來、如何開展年度核算的問題。總體來看，生態(tài)補(bǔ)償資金可以有兩種來源，一種是上級(jí)安排的專項(xiàng)資金，依據(jù)下級(jí)關(guān)聯(lián)方的工作實(shí)績進(jìn)行分配，操作相對(duì)簡單。應(yīng)當(dāng)注意的是，過去一些地方在簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議時(shí)由于資金核算規(guī)則制定失誤，致使獎(jiǎng)罰結(jié)果發(fā)生偏差，對(duì)專項(xiàng)資金的使用產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。例如某跨界斷面的水質(zhì)常年為Ⅱ類，如果只是維持在Ⅱ類，表明上游不需要額外努力，也就不存在獎(jiǎng)勵(lì)的情形，只有這一斷面的水質(zhì)改善到Ⅰ類或惡化到Ⅲ類及以下才涉及獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。然而雙方簽訂協(xié)議時(shí)并未設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的啟動(dòng)條件，致使下游地方年年都要支付補(bǔ)償金，而上游不怎么付出也能獲得一筆穩(wěn)定的財(cái)政收入。這樣的矛盾使得上下游的持續(xù)合作面臨困難。
另一種資金來源是由同級(jí)人民政府眾籌，相當(dāng)于相關(guān)各地各拿一筆財(cái)政指標(biāo)款，共同構(gòu)成資金池，并配套詳細(xì)的年度資金核算辦法。吉安市的做法就屬于第二種。吉安市在確保省級(jí)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金使用途徑不變的情況下，由轄區(qū)內(nèi)13個(gè)縣（市、區(qū)）每年各出資100萬元，建立市級(jí)獎(jiǎng)罰資金池，年度結(jié)算后，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。比如對(duì)保護(hù)不力應(yīng)被扣款的地方直接核減資金指標(biāo)款，不再參與后面的分配；對(duì)應(yīng)獲獎(jiǎng)勵(lì)的地方直接增加對(duì)應(yīng)指標(biāo)款，獲得第一輪受益；前面兩項(xiàng)沖抵后獎(jiǎng)金池中如尚有結(jié)余，則由未被扣款的地方平均分配，使已經(jīng)獲得獎(jiǎng)勵(lì)的地方第二輪受益。實(shí)際運(yùn)行時(shí)還可以有其他核算思路，使參與眾籌的各方認(rèn)為公平合理，并且易于算清賬。為使財(cái)政資金不發(fā)生沉淀，宜每年開展一次核算。各地獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金可用于轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境監(jiān)管、水資源調(diào)配、水污染治理、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水環(huán)境問題整治等方面。這樣的做法也激發(fā)了相關(guān)地方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力。
實(shí)踐證明，科學(xué)設(shè)定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)比較復(fù)雜的測算和談判過程，需要有關(guān)各方在技術(shù)支撐單位協(xié)助下，基于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況，實(shí)事求是開展協(xié)商，使上游地區(qū)保護(hù)綠水青山有動(dòng)力，下游地區(qū)的財(cái)力也能夠承受，并且有愿意長期維持下去。
推動(dòng)實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，本意在于促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，真正讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。在落地過程中，應(yīng)針對(duì)各方關(guān)注的重點(diǎn)問題，分析清楚獎(jiǎng)或罰的支撐點(diǎn)，并且補(bǔ)償力度要綜合考慮流域上游的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、工程規(guī)模、工作難度和發(fā)展機(jī)會(huì)成本等多種因素，避免畸高或畸低。只有找準(zhǔn)了平衡點(diǎn)，對(duì)流域上下游地區(qū)的激勵(lì)或約束才有效，反之則會(huì)增長多收少付的投機(jī)心態(tài)。
來源：中國環(huán)境報(bào)
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